سرویس جامعه جوان آنلاین: قانونگذاری در ایران سابقه قریب ۱۱۴ ساله دارد که در این فاصله زمانی تعداد ۱۰ هزار و ۷۴ قانون تا پایان اجلاسیه سوم دوره دهم مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است که از این میان ۵ هزار و ۵۸۵ قانون را مجلس شورای ملی، هزار و ۵۲۵ شورای انقلاب و ۲ هزار و ۹۶۴ قانون را مجلس شورای اسلامی به تصویب رسانده است.
این تراکم در قانونگذاری تنها به طرح‌ها و لوایح مصوب منتهی نمی‌شود، بلکه بسیاری از این طرح‌ها و لوایح در نهایت به بایگانی منتهی می‌شوند. لازم به ذکر است تا پایان اجلاسیه سوم (۷ /۳ /۹۸) در مجلس دهم لوایح و طرح‌های تقدیمی به مجلس به ۵۷۵ مورد رسیده که ماهانه حدود ۱۶ طرح یا لایحه مورد بررسی قرار گرفته است.
دوره دهم مجلس شورای اسلامی از ۸ خرداد ۱۳۹۵ رسماً آغاز شد. نمایندگان این دوره در انتخابات دهمین دوره مجلس شورای اسلامی که در ۷ اسفند ۱۳۹۴ و ۱۰ اردیبهشت ۱۳۹۵ برگزار شد، نیز انتخاب شدند. مجلس دهم ۲۰۰ قانون تصویب کرد که بیشتر آن لوایح دولت بود.
هنوز چند ماهی از آغاز به کار مجلس دهم نگذشته بود که موضوع حقوق‌های غیرمتعارف یا به تعبیر رایج حقوق‌های نجومی، بر فضای سیاسی کشور سایه انداخت. در این فضا، برخی نمایندگان طرح شفافیت دریافتی مدیران کشوری را به صحن بهارستان می‌آورند؛ طرحی که البته با روی خوش نمایندگان مواجه نمی‌شود.
کمی بعد مجلسی‌ها در اصلاحیه‌ای به یکی از مواد قانون برنامه ششم توسعه؛ سقف حقوق مدیران را ۲۴ میلیون تومان تعیین و دولت را مکلف به راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایا تا پایان سال ۹۶ کردند؛ گامی برای جلوگیری از تداوم حقوق‌های نجومی؛ گرچه راه‌اندازی این سایت تا سال ۹۸ طول کشید.
بهمن سال ۹۶ هم لایحه بودجه سال بعد روی میز مجلسی‌ها بود. نمایندگان به دلیل سیاست‌های دولت در حوزه هدفمندی یارانه‌ها کلیات بودجه ۹۷ را رد می‌کنند؛ اقدامی بی‌سابقه در واکنش به نبود شفافیت در سند دخل و خرج کشور. همه این اتفاق‌ها هم در نبود یک نظم منسجم قانونگذاری بین دولت و مجلس رخ می‌داد.
بررسی‌های بیشتر نشان می‌دهد که در دو سال ابتدایی دوره دهم مجلس شورای اسلامی طی ۲۰۸ جلسه ۱۰۹ قانون مصوب کرده اند و اگر بر اساس آیین‌نامه داخلی مجلس، هر جلسه علنی چهار ساعت زمان به خود اختصاص دهد، در این مدت به ازای هر ۶/ ۴ ساعت یک قانون مصوب شده است. این وضعیت در مجلس نهم نیز با ۹۸ مصوبه و ۸۰۵ ساعت جلسه به‌طور تقریب به ازای ۲/ ۸ ساعت یک قانون تصویب شده است. به اعتقاد بسیاری از کارشناسان سرعت بالای تصویب قوانین در پارلمان و ازدیاد مصوبات مجلس باعث اتلاف انرژی مجلس شورای اسلامی و تصویب قوانینی غیرکارشناسی می‌شود. همچنین ممکن است قوانینی تصویب شوند که جامعیت کامل را ندارند و برای تکمیل و اجرایی شدنشان نیازمند تصویب قوانین دیگری باشند.
ازاین‌رو در سال ۱۳۸۸ معاونت قوانین با ساختار جدید در مجلس هشتم به تصویب رسید که مطابق قانون تدوین و تنقیح قوانین مصوب ۱۳۸۹ انجام امور تخصصی و کارشناسی مجلس در حوزه تقنین و تنقیح را بر عهده دارد. این معاونت ابتدا با مسئولیت همزمان نایب‌رئیس اول مجلس (آقای ابوترابی) شکل گرفت و از تابستان ۱۳۹۱ با تصمیم هیئت‌رئیسه مجلس به‌صورت مستقل اداره می‌شود.
چنانچه بیان شد بیش از ۱۰ هزار قانون در کشور تصویب شده است که به‌وسیله قوانین بعدی مکرراً مورد تغییر و اصلاح واقع شده که دستیابی مطمئن و آسان به احکام و مقررات معتبر را برای مجریان، قضات و شهروندان بسیار دشوار کرده است. در نتیجه امکان دسترسی سریع و آسان به احکام قانونی، ایجاد قوانین جامع، رفع نقص و ابهام موجود در قوانین از عمده‌ترین اهداف تنقیح قوانین است.
معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی مسئولیت انجام امور تخصصی و کارشناسی مجلس در حوزه تقنین را بر عهده دارد. فرآیند قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی با تقدیم طرح‌ها و لوایح در صحن علنی مجلس آغاز و با انتشار قوانین ابلاغی به دولت در روزنامه رسمی خاتمه می‌یابد. سلسله اقداماتی که در این فرآیند وجود دارد، بین سه اداره کل تدوین قوانین، کمیسیون‌ها، صحن و مشاوران و اسناد و تنقیح قوانین تقسیم می‌گردد.
از سوی دیگر تراکم و انباشت قوانین نتیجه فرآیند معیوب بررسی و تصویب لوایح و قوانین در مجلس شورای اسلامی است که معاونت قوانین برای اصلاح این رویه نقش ویژه‌ای بر عهده دارد و در برخی موارد نیز با تغییر آیین‌نامه داخلی مجلس این مسئله حل‌شدنی است.
فی‌المثل طبق ماده ۹۱ آیین‌نامه داخلی مجلس هر طرح تنها با ۱۵ امضا به صحن علنی می‌رسد که همین مسئله مجلس را در هر دوره با انبوهی از طرح‌ها روبه‌رو می‌کند که با وجود اتلاف وقت و انرژی از نمایندگان، صحن علنی، کمیسیون‌ها، مرکز پژوهش‌ها و... نهایتاً بایگانی می‌شوند.
گزارش اجلاسیه سوم معاونت قوانین مجلس در دوره دهم نشان می‌دهد که در طول سه سال اولیه مجلس ۳۸۳ طرح در مقابل ۱۹۲ لایحه تقدیم مجلس شده است که از این میزان تنها ۵۵ طرح در مقابل ۸۴ لایحه به تصویب رسیده است. در واقع تنها ۱۴ درصد طرح‌ها در مقابل حدود ۴۴ درصد لوایح به قانون تبدیل شده است.
از سوی دیگر تنها با ۱۵ امضا یعنی ۵ درصد از مجموع ۲۹۰ نماینده یک طرح به صحن علنی مجلس می‌رسد و این مسئله به‌نوعی اهرم فشار به دولت در جهت تن دادن دولت به خواسته بعضی نمایندگان محسوب می‌شود. مواردی که گاهی نماینده را از وظیفه قانونگذاری خود به دخالت در امور اجرایی از تعیین مسئولان تا اخذ اعتبارات عمرانی در حوزه انتخابیه را شامل می‌شود.
پیشنهاد می‌شود طرح‌ها با امضای تعداد قابل‌توجهی از مجموع نمایندگان به صحن علنی برسد تا پیش از ارائه طرح، موافقت بسیاری از نمایندگان حاصل شده باشد. ازاین‌رو به دلیل اقناع تعداد زیادی از نمایندگان اعتبار کارشناسی طرح‌ها قبل از ارائه طرح بالاتر می‌رود و دعوا‌های سیاسی و جناحی به گفت‌وشنود‌های کارشناسی تبدیل گردد.
به طور کلی تمام لوایح و طرح‌ها به استثنای لوایح و طرح‌های فوری و مربوط به بودجه و تفسیر قوانین عادی و سایر مواردی که در این آیین‌نامه برای شور در آن موارد ترتیب خاص دیگری معین شده است، دو شوری خواهد بود و فاصله دو شور حداقل باید پنج روز باشد.
طرح‌ها و لوایح یا به صورت عادی در دستور کار مجلس قرار می‌گیرند که طرح‌ها و لوایح سه فوریتی، پس از تصویب فوریت بلافاصله در همان جلسه در دستور مجلس قرار می‌گیرد. طرح‌ها و لوایح عادی و یک فوریتی برای اظهارنظر کارشناسی به مرکز پژوهش‌های مجلس ارسال می‌شود.
گزارش‌های معاونت قوانین نشان می‌دهد که فرآیند بررسی طرح‌ها و لوایح در مجلس شورای اسلامی کمتر حالت فوریت می‌یابد و اکثراً با طی حالت عادی و با گذر زمان طولانی و رفت‌وبرگشت‌های مکرر به کمیسیون و صحن علنی و افزودن پیشنهاد نمایندگان به آن، قانون می‌شود. این مسئله در مجلس نهم به‌صورت زیر بوده است:
بررسی آسیب‌های موجود در مرحله پیش‌نویس قانون (اعم از طرح و لایحه) از جمله فقدان نظام کارآمد مسئله‌شناسی و اولویت‌سنجی متناسب با نیاز‌های روز جامعه، ضعف رویکرد انطباق قوانین با موازین شرع و عدم انبعاث قوانین از آنها، استفاده ناصحیح از تجربیات داخلی و بین‌المللی در قانونگذاری، نسنجیدن تمامی جوانب مرتبط با یک موضوع، عدم کسب نظر ذینفعان یا جامعه هدف، ضعف کارشناسی پیش‌نویس‌ها و استفاده نشدن صحیح از ظرفیت نخبگان (مانند مرکز پژوهش‌های مجلس) نشان می‌دهد که متد قانون‌نویسی و نگارش قوانین به‌عنوان سند‌های تصمیم‌گیری مجلس تغییر یابد.
اگر ما بنا داشته باشیم سند نگارش قانون را به‌عنوان نتیجه مراحل کارشناسی در نظر بگیریم باید سند‌های پشتیبان آن در صفحات متعددی عرضه شود. این در حالی است که در نگارش مقدمه توجیهی قوانین تنها به یک پاراگراف یا حداکثر یک صفحه بسنده می‌شود؛ بنابراین با تغییر متد و روش یا الگوی قانون‌نویسی می‌توان تا حدود زیادی از انباشت و تورم قوانین جلوگیری کرد و قوانین متقن، جامع‌نگر، شفاف و صریح و نه کلی‌نگر و مبهم در نظر گرفت. اگر قانون به‌گونه‌ای نوشته شود که تا ریزترین مسائل را در نظر گرفته باشد کمتر به اصلاح مجدد نیاز پیدا می‌کند و در مقام اجرا نیز تفاسیر متفاوت از آن صورت نمی‌گیرد. از سوی دیگر قوانین مجلس باید نسبت خود را با حل مشکلات کشور از یک‌سو و قوانین و سند‌های بالادستی نظام به‌عنوان اهداف میان‌مدت و بلندمدت نظام روشن کنند. علاوه بر این، لزوم مطابقت با قوانین فقهی و اسلامی باید در آن ارائه شود. در واقع، وظیفه شورای نگهبان مغایرت سنجی با قوانین اسلامی و قانون اساسی و قوانین بالادستی نظام است و نمی‌تواند میزان مطابقت و هماهنگی آن را با این قوانین مشخص نماید. تجربه‌نگاری و در نظر گرفتن پیشینه قوانین و تجربیات بین‌المللی و برگزیدن مدل‌های موجود یا ترکیبی بین آنها نیز می‌تواند بسیار راهگشا باشد.
*دانشجوی دکتری علوم سیاسی دانشگاه تهران
