جوان آنلاین: واگذاری معادن یکی از موضوعات خسارتبار سیاستگذاری اقتصادی کشورمان است. موافقان این رویکرد معتقدند که دولت باید از فعالیتهای اقتصادی فاصله بگیرد و میدان را برای حضور بخش خصوصی باز کند، اما تعمیم نسخه خصوصیسازی به همه بخشها، بدون توجه به ماهیت داراییهای ملی، تبعاتی جبرانناپذیر برای اقتصاد خواهد داشت. بخش معدن از جمله حوزههایی است که تصمیمگیری درباره آن نیازمند دقتی فراتر از مباحث متعارف خصوصیسازی است، زیرا سخن از بهرهبرداری از ثروتهای طبیعی و داراییهای بیننسلی کشور در میان است.
معادن جزو انفال محسوب میشوند و مالکیت آنها در اختیار حکومت قرار دارد تا منافع حاصل از بهرهبرداری در نهایت به کل جامعه بازگردد. همین ویژگی، معدن را از بسیاری از فعالیتهای اقتصادی متمایز میکند. کارخانه، هتل، فروشگاه یا واحد تولیدی ممکن است با سرمایه شخصی ایجاد شده باشد و مالکیت خصوصی بر آن کاملاً قابل دفاع باشد، اما ذخایر معدنی پیش از هرگونه سرمایهگذاری وجود داشتهاند و بخشی از ثروت طبیعی سرزمین محسوب میشوند. از این رو، هرگونه تصمیم درباره نحوه بهرهبرداری از آنها باید با معیار حفظ منافع عمومی ارزیابی شود.
منبع درآمد پایدار دولت
یکی از مهمترین دلایل متقن برای خسارتبار بودن واگذاری معادن بزرگ و اقتصادی، نقش آنها در تأمین درآمدهای پایدار دولت است. اقتصاد کشورمان وابستگی قابل توجهی به درآمدهای نفتی دارد و تحریمها، نوسانات بازار جهانی و محدودیتهای صادراتی نشان دادهاند که اتکای صرف به نفت نمیتواند آینده مالی کشور را تضمین کند. بنابراین، طبیعتاً معادن به عنوان یکی از مهمترین منابع درآمدی جایگزین اهمیت پیدا میکنند.
دقت کنیم، وقتی یک معدن بزرگ در اختیار دولت قرار دارد، بخش عمده سود حاصل از استخراج و فروش محصول معدنی به خزانه عمومی بازمیگردد یا در پروژههای توسعهای هزینه میشود، اما در مقابل، با واگذاری معدن به بخش خصوصی، سهم دولت به دریافت حقوق دولتی، مالیات و برخی عوارض محدود میشود. نتیجه آن است که بخش بزرگی از ارزش افزوده ناشی از بهرهبرداری از یک دارایی عمومی به مالک خصوصی منتقل میشود.
مدافعان واگذاری معادن معمولاً بر افزایش بهرهوری تأکید میکنند، اما این گزاره در همه موارد دقیق نیست، زیرا بسیاری از معادن بزرگ کشورمان با سرمایهگذاری مستقیم دولت یا شرکتهای دولتی اکتشاف شدهاند و هزینههای سنگین اکتشاف، مطالعات زمینشناسی، ایجاد زیرساخت، راهسازی، تأمین آب و برق و آمادهسازی معدن از محل منابع عمومی پرداخت شده است. بنابراین، واگذاری چنین داراییهایی پس از عبور از مرحله پرریسک اکتشاف، عملاً انتقال ثمره سرمایهگذاری عمومی به بخش خصوصی تلقی میشود.
مسئله زمانی بغرنج میشود که دولت برای جبران کسری بودجه ناچار به استقراض یا افزایش پایه پولی میشود. قاعدتاً فروش یا واگذاری منابع درآمدی پایدار، در حالی که هزینههای جاری دولت همچنان پابرجاست، به معنای کاهش توان مالی دولت خواهد بود. تجربه نیز به ما میگوید کسری بودجه در نهایت خود را در قالب تورم به جامعه تحمیل میکند. از این منظر، حفظ معادن بزرگ و سودآور در مالکیت دولت میتواند ابزاری برای تقویت ثبات مالی کشور باشد.
تفاوت معدن با سایر فعالیتهای اقتصادی
یکی از خطاهای رایج در بحث خصوصیسازی، یکسانانگاری همه داراییها و فعالیتهای اقتصادی است، اما معدن با بسیاری از حوزههای اقتصادی تفاوت ماهوی دارد. در صنایع معمولی، تولیدکننده با ترکیب سرمایه، نیروی کار و فناوری ارزش خلق میکند. در معدن، بخش مهمی از ارزش اقتصادی ناشی از وجود یک ذخیره طبیعی است که پیش از ورود بهرهبردار وجود داشته است. به همین دلیل، در بسیاری از کشورهای دارای ذخایر معدنی بزرگ، دولتها نقش پررنگی در مدیریت یا نظارت بر معادن راهبردی ایفا میکنند. دلیل این رویکرد نیز مشخص است، زیرا ذخایر معدنی تجدیدپذیر نیستند و هر مقدار ماده معدنی که استخراج میشود، برای همیشه از ذخایر کشور خارج خواهد شد. در نتیجه، مدیریت این منابع باید با نگاه بلندمدت و مبتنی بر منافع ملی انجام شود.
بخش خصوصی ذاتاً به دنبال حداکثرسازی سود است و این امر نیز کاملاً طبیعی است. با این حال، منافع یک بنگاه خصوصی الزاماً با منافع بلندمدت کشور همسو نیست. بهرهبرداری شتابزده، کاهش هزینههای زیستمحیطی، بیتوجهی به توسعه منطقهای یا تمرکز بر سود کوتاهمدت، از جمله مخاطراتی است که در صورت ضعف نظارت میتواند بروز پیدا کند. بنابراین، دولت در جایگاه مالک و بهرهبردار باید امکان بیشتری برای اعمال ملاحظات ملی، منطقهای و بیننسلی داشته باشد. استدلال دیگری که در حمایت از واگذاری مطرح میشود، ناکارآمدی دولت در اداره فعالیتهای اقتصادی است. این گزاره نیز اگرچه در برخی حوزهها قابل بحث است، اما نمیتواند به تنهایی مبنای واگذاری منابع طبیعی باشد. راهحل ناکارآمدی، اصلاح ساختار مدیریتی و ارتقای نظام نظارتی است، نه واگذاری داراییهایی که بازگشت آنها به مالکیت عمومی در آینده تقریباً ناممکن خواهد بود. بدیهی است هنگامی که یک معدن بزرگ و سودآور واگذار شود، امکان بازپسگیری آن بدون هزینههای سنگین حقوقی و اقتصادی وجود نخواهد داشت.
ضرورت تقویت حکمرانی معدنی
حتماً واقف هستیم که بخش معدن کشورمان بیش از آنکه با کمبود واگذاری مواجه باشد، از ضعف حکمرانی رنج میبرد. هزاران معدن در اختیار بخش خصوصی قرار دارد و سهم معادن دولتی از نظر تعداد بسیار محدود است. بنابراین، مسئله اصلی افزایش واگذاری نیست؛ بلکه ارتقای کیفیت مدیریت، شفافیت و نظارت است. یکی از مشکلات جدی این حوزه، عدم تخصیص کامل منابع حاصل از حقوق دولتی به توسعه مناطق معدنی است. ساکنان بسیاری از مناطق معدنخیز کشور از محرومیت، ضعف زیرساختها و محدودیت فرصتهای شغلی گلایه دارند و این وضعیت اغلب به اشتباه به مالکیت دولتی معادن نسبت داده میشود، در حالی که ریشه اصلی مسئله در نحوه توزیع منابع و اجرای قوانین قرار دارد. اگر سهم قانونی مناطق معدنی به طور کامل پرداخت شود و درآمدهای حاصل از بخش معدن در توسعه همان مناطق به کار گرفته شود، بخش مهمی از نارضایتیهای موجود کاهش خواهد یافت.
همچنین باید میان معادن کوچک و کمبازده با معادن بزرگ و راهبردی تفاوت قائل شد. ممکن است واگذاری برخی معادن غیرفعال یا فاقد توجیه اقتصادی به بخش خصوصی منطقی باشد، اما تعمیم این رویکرد به معادن بزرگ، فعال و سودآور فاقد پشتوانه اقتصادی کافی است. حتماً سیاستگذاری صحیح زمانی شکل میگیرد که برای هر دسته از معادن نسخه متناسب با ویژگیهای همان معدن طراحی شود. به هر روی، اقتصاد در شرایطی قرار دارد که نیازمند حفظ و تقویت منابع درآمدی پایدار است و معادن بزرگ، بهویژه ذخایر ارزشمند فلزی، بخشی از معدود داراییهایی هستند که میتوانند در دهههای آینده نقش مهمی در تأمین مالی توسعه کشور ایفا کنند. بنابراین، واگذاری این منابع، هرچند ممکن است در کوتاهمدت درآمدی برای دولت ایجاد کند، اما در بلندمدت به معنای کاهش سهم عمومی از ثروت ملی خواهد بود. این سؤال را باید از خودمان بپرسیم که آیا باید ثروتهای طبیعی کشور به عنوان منبع درآمد پایدار نسلهای آینده حفظ شوند یا به داراییهایی تبدیل شوند که منافع اصلی آنها در اختیار گروهی محدود قرار گیرد؟ پاسخ به این پرسش، تعیینکننده جهتگیری حکمرانی معدنی کشور خواهد بود. حفظ مالکیت و مدیریت معادن راهبردی در اختیار دولت، همراه با اصلاح ساختارهای نظارتی و مدیریتی، رویکردی است که بیش از هر گزینه دیگری با منافع بلندمدت اقتصاد ملی سازگاری دارد و میتواند از تبدیل داراییهای بیننسلی به منابع مصرف کوتاهمدت جلوگیری کند.
