عدالت باید مهم‌ترین پیوست برنامه هفتم باشد
سیداحمد حبیب‌نژاد*
پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت به عنوان هدف کلی و اولویت اصلی برنامه هفتم توسعه معرفی شده است و نشان می‌دهد همچنان عدالت گم‌شده‌ای است که باید برای به دست آوردنش کوشید و نمی‌توان فقط به انتظار معجزه‌های توسعه اقتصادی بود و به افسانه بازار کامل دل بست. عدالت باید در تمام فرآیند‌های منجر به تصمیم‌گیری‌های اقتصادی جاری باشد و نیز مبنا و غایت هر سیاست کلان و جزئی در سپهر اقتصاد باشد که اگر اینگونه نباشد فقرا و نیازمندان زیر چرخ سرمایه‌داری –که به سمت سود شخصی بیشتر حرکت می‌کنند – له خواهند شد.
بیشتر از تولید ثروت که می‌تواند در پیشرفت اقتصادی مؤثر باشد توزیع ثروت باید مورد توجه قرار گیرد و همان مقدار که باید از افزایش درآمد سرانه ملی حمایت کرد، باید از بازتوزیع این درآمد سخن گفت والا از منظر اقتصادی جامعه‌ای پیشرفته خواهیم داشت، اما پر از تکاثر و حال آنکه بار‌ها خوانده ایم (الهاکم التکاثر).
بنابراین پیشرفت اقتصادی همراه با عدالت جنبه‌ای ایجابی و سلبی دارد. پیشرفتی که فقط تنها گروه‌هایی خاص که برخوردار از رانت و اتصال به قدرت هستند از آن منتفع گردند، نمی‌تواند مطلوب تلقی شود و از سویی دیگر زمانی می‌توانیم به معنای واقعی عدالت را محقق شده بدانیم.
این جنبه‌های ایجابی و سلبی را می‌توان در قانون اساسی‌مان – به عنوان بالاترین میثاق ملی – نیز پیدا کرد؛ مثلاً در بند دوازدهم اصل سوم قانون اساسی زمانی که در حال بیان تعهدات دولت به معنای عام است «ایجاد رفاه» را کنار «رفع فقر و محو محرومیت» می‌آورد و نشان می‌دهد این دو لازم و ملزوم یکدیگرند. پاک کردن صورت مسئله و سپردن فقرا به دستان سرنوشت و پیدا کردن راه‌حل‌هایی صوری و زودگذر ناظر بر کنار زدن موقت نشانه‌های فقر، بدون سیاست و برنامه‌ای دقیق و منسجم در حوزه دلایل و عوامل فقر و دقیقاً معارض با هدف و غایت برنامه توسعه هفتم یعنی پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت است. تمامی تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران در تمام سیاست‌ها و قوانین و مقررات باید به این درک مشترک برسند که نمی‌توان و نباید هنجاری بدون در نظر گرفتن موقعیت نیازمندان و گروه‌های مستضعف وضع شود. شاید به عنوان یک راهکار مناسب باشد، اما قوای سه گانه و تمام نهاد‌های عمومی باید پیوست عدالت را در فرآیند تصمیم‌گیری خود به عنوان شرطی وتویی قرار دهند. به عنوان نمونه در هیئت وزیران هیچ تصمیمی عمومی (در انواع قالب‌های تصویب‌نامه، آیین نامه یا حتی لوایح تقنینی) بدون دقت در پیوست عدالت مربوطه اخذ نشود و اصرار و پافشاری بر این امر - بدون اینکه پیوست عدالت به امری صوری و شکلی و قابل اغماض تبدیل شود- به مرور زمان می‌تواند اثرات خود را نشان دهد. در این میان رئیس‌جمهور – به عنوان مسئول اجرای قانون اساسی – و نیز به دلیل سوگندی که در «گسترش عدالت» (مفاد اصل یکصدو‌بیست‌ویکم قانون اساسی) خورده است مسئولیتی سنگین‌تر دارد.
یکی از ابزار‌های مراقبت از این سوگند شرعی پیگیری جدی و کامل پیوست‌های عدالتی است که باید همراه با هر تصمیم و سیاستی همراه باشد و البته مبانی و مؤلفه‌های این پیوست خود نیاز به خرد جمعی و توجه به مقتضیات اقتصادی و اجتماعی کشور دارد و مشارکت خود فقرا – از طرق مختلف – و نهاد‌های مردمی مرتبط با فقرزدایی در تهیه محتوای این پیوست‌ها بسیار ضروری است. باید پذیرفت که نمی‌توان در خلأ و پشت میز‌های اداری و مدیریتی پیوست‌هایی به نام عدالت تهیه شود که در این‌صورت ارزش عملیاتی نخواهد داشت و فقط به درد پر کردن رزومه و گزارش کار‌های مدیران می‌خورد. وجوه گوناگون عدالت در حوزه ایجاد رفاه و رفع فقر و محو محرومیت نیازمند اراده جدی همه کارگزاران در همه نهاد‌های دارای قدرت عمومی است و ان‌شاءالله روزی شاهد تحقق عالی‌ترین و والاترین وجوه عدالت در وطن عزیزمان باشیم و البته در این امید، امیدواریم. جناب مولانا نیز گفته است: «نومید مشو امید می‌دار».
* دانشیار دانشگاه تهران و مدیرعامل مؤسسه توسعه حقوق فقرزدایی
تحول در ساختار اداری و قضایی با به‌روزرسانی قوانین
زینب عساکره*
سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴، سندی است که با هدف تحقق آرمان‌ها و اصول قانون اساسی در آبان ۱۳۸۲ از سوی مقام معظم رهبری به سران قوای سه‌گانه ابلاغ گردید. این سند مهم حقوقی، در واقع مبین و ترسیم کننده ویژگی‌های جامعه ایرانی در افق این چشم‌انداز است. بر این اساس، به منظور تحقق مفاد سند مزبور، ذیل آن بر این ملاحظه مهم تأکید و تصریح شده است: «در تهیه، تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه، این نکته مورد توجه قرار گیرد که شاخص‌های کمی کلان آنها از قبیل نرخ سرمایه‌گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملی، نرخ اشتغال و تورم، کاهش فاصله درآمد میان دهک‌های بالا و پایین جامعه، رشد فرهنگ آموزش و پژوهش و توانایی‌های دفاعی و امنیتی، باید متناسب با سیاست‌های توسعه و اهداف و الزامات چشم‌انداز، تنظیم و تعیین گردد و این سیاست‌ها و هدف‌ها به صورت کامل مراعات شود.»
مترتب بر این امر، سیاست‌های کلی برنامه که بر اساس بند (۱) اصل (۱۱۰) قانون اساسی با امعان نظر ویژه به سند چشم‌انداز حقوقی و با هدف تحقق آن تدوین و توسط مقام معظم رهبری ابلاغ می‌شوند. پس از سیاست‌های کلی برنامه، قوانین برنامه‌های پنج‌ساله قرار دارند که با توجه به منویات مندرج در هر یک از سیاست‌های کلی برنامه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسند. این قوانین اصولاً متضمن پازل‌های پنج‌گانه‌ای هستند که هر یک از آنها در قوانین بودجه سنواتی نمود می‌یابند تا از مسیر آنها آرمان‌ها و اهداف مندرج در سند چشم‌انداز ۲۰ ساله تحقق یابند.
اخیراً و البته با وقفه‌ای چند ماهه، سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین و توسط مقام رهبری ابلاغ گردید. این مهم که در قالبی واحد تدوین گردیده متضمن موارد مهم هفت‌گانه‌ای است که برای تحقق آن، ابتدا قانونگذاری اصولی و سپس اجرای صحیح توسط مجریان امر ضرورت دارد.
صرف‌نظر از بررسی یکایک بند‌های سیاست کلی برنامه هفتم، بند هفتم این سیاست‌ها، به مبحث مهم «اداری، حقوقی و قضایی» اختصاص یافته است. این بند از سیاست‌ها در مقایسه با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه موارد بیشتری را در بر گرفته و سعی شده است راهکار‌ها یا طریق تحقق نیز در کنار آنها بیان شود. به عنوان مثال، در بند (۲۵)، طریق تحول در نظام اداری و اصلاح ساختار آن را از مجرای مواردی همچون «هوشمندسازی و تحقق دولت الکترونیک، حذف تشکیلات موازی و غیر ضرور، به‌روزرسانی قوانین و مقررات، اصلاح روش‌ها و رفع فساد و زمینه‌های آن در مناسبات اداری» دانسته است. این مهم، یعنی تحول در نظام اداری و اصلاح ساختار آن، پیشتر در بیانات مقام رهبری به عنوان حرکتی در راستای تحقق عدالت ذکر گردیده و تکرار آن در این سند علاوه بر تأکید بر اهمیت و لزوم تحقق آن به معنای این نیز می‌باشد که ساختار اداری موجود دارای نواقصی است که لازم است از مجرای موارد مذکور، این نواقص مرتفع گردد تا عدالت اداری بر اساس منویات مقام رهبری و با توجه به مختصات ویژه جمهوری اسلامی عملی گردد.
مضاف بر آن، در بند (۲۶) که به سند تحول قضایی و لزوم روزآمدسازی آن توجه و تأکید شده، متضمن مواردی است که پیش از این در قوانین برنامه مورد تصریح قانونگذار قرار گرفته و در مقام عمل نیز اقداماتی در راستای تحقق آنها صورت پذیرفته است. به عنوان مثال، نسبت به «هوشمندسازی فرآیند‌ها و بهره‌گیری از فناوری‌های نوین در ارائه خدمات قضایی» می‌توان به تصویب آیین‌نامه اجرایی بند (ت) ماده (۱۱۷) قانون برنامه ششم توسعه (درگاه الکترونیک قضایی) مصوب هیئت وزیران اشاره کرد که به موجب آن خدمات الکترونیک قضایی، استعلام الکترونیک قضایی، خدمات الکترونیک دستگاه‌های تابعه و مرتبط از طریق آن صورت می‌گیرد.
بی‌تردید تحول در ساختار اداری و قضایی کشور از طریق اصلاح ساختار موجود و به‌روزرسانی قوانین و مقررات مرتبط به آنها و همچنین تخصیص بودجه لازم به دستگاه قضا در طول سنوات اجرای قوانین برنامه می‌تواند گامی مؤثر در ارتقای نظام قضایی و اداری صحیح به‌شمار آید و عدالت را در این دو بُعد مهم به ارمغان آورد. در این راستا، مقتضی است مجلس شورای اسلامی با عطف توجه ویژه به مفاد مندرج در این بند از سیاست‌های کلی، زمینه‌های تحقق عدالت قضایی و اداری را فراهم و ویژگی‌های جامعه ایرانی را در افق سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران عینیت بخشد.
*پژوهشگر حقوق عمومی و کارشناس حقوقی معاونت حقوقی ریاست جمهوری
برنامه هفتم و مشکلات نظام حقوقی
محمدامین ابریشمی‌راد*
در نظام حقوقی ایران، برنامه های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در قالب «قانون» و به صورت برنامه‌هایی پنج ساله تهیه و تصویب می‌شوند. با وجود آنکه مبتنی بر عنوان «قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه» و مبنای تصویب آنها، این قوانین باید به ترسیم نقشه راه پنج‌ساله کشور در جهت رسیدن به توسعه بپردازند و برنامه‌های مورد نیاز در حوزه‌های مختلف را شناسایی کنند، اما متأسفانه بررسی مفاد اینگونه قوانین گویای آن است که محتوای بخش‌هایی از قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه هیچ‌گونه تناسبی با تمام یا بخشی از ویژگی‌های این قبیل قوانین که عبارتند از: «برنامه‌ای بودن»، «موقتی و زمان‌مند بودن» و «در راستای نیل به اهداف و سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی بودن» ندارد و این امر موجب بروز مشکلاتی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران شده است.
در این زمینه، یکی از مهم‌ترین موضوعاتی که با ویژگی‌های قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه تناسب ندارد و در قوانین برنامه پیشین قابل مشاهده است، تأسیس سازمان یا تشکیلات دائمی از طریق قوانین برنامه پنج ساله توسعه است که با ویژگی‌های این قوانین تناسب ندارد. به عبارتی، هرچند تأسیس و ایجاد سازمان یا تشکیلات دائمی در صلاحیت قانونگذار است، اما اعمال این صلاحیت باید در قوانین خاص خود که واجد ویژگی‌های دائمی و مستمر بودن هستند صورت بگیرد تا مشروعیت این قبیل سازمان‌ها و تشکیلات پس از اتمام مهلت قوانین برنامه محل اشکال و خدشه نباشد. علاوه بر مصداق فوق، یکی از موضوعاتی که در قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه واجد فراوانی قابل توجهی می‌باشد، اصلاح قوانین عادی در این قوانین است. اصلاحات مورد اشاره طیف گسترده‌ای از اصلاحات از قبیل «اصلاح قوانین موجود»، «الحاق مفاد جدید به قوانین موجود»، «نسخ قوانین موجود»، «تمدید قوانین آزمایشی»، «متوقف‌نمودن قوانین موجود در دوره اجرای قانون برنامه» و نظایر آن را شامل می‌شود. در این خصوص باید به این نکته توجه کرد که هرچند مجلس شورای اسلامی صلاحیت اصلاح قوانین مصوب خود را دارد، اما علی‌الاصول این اصلاحات باید از طریق مناسب و مقتضی صورت بگیرد. این در حالی است که یکی از اشکالات نظام قانونگذاری ایران و به صورت خاص یکی از اشکالات مربوط به مفاد قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه این است که مجلس شورای اسلامی برای انجام اصلاحات مورد اشاره، خود را ملزم به رعایت طریق مناسب نمی‌داند و در بسیاری از موارد، قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه را بستری مناسب جهت تحقق همه اهداف خود در زمینه وضع قوانین جدید یا اصلاح قوانین موجود می‌داند. یکی از مهم‌ترین اشکالات ناشی از اصلاح قوانین عادی در قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه آن است که اعتبار قوانین مزبور، پس از پایان مهلت دوره برنامه با ابهام مواجه است و این امر موجب آشفتگی در نظام حقوقی کشور است.
از سوی دیگر، هرچند در نقش قانون جهت شناسایی حقوق برای شهروندان و مقرر کردن تکلیف برای آنها تردیدی نیست، اما جعل حق و تکلیف در قوانینی همچون قانون برنامه پنج‌ساله توسعه واجد اشکال به نظر می‌رسد. توضیح آنکه، حتی اگر تعیین حقوق و تکالیف در قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه با افق زمانی پنج‌ساله این قوانین تناسب داشته باشد و از این حیث مغایرتی با ویژگی «موقتی و زمان‌مند بودن» این قوانین نداشته باشد و از سوی دیگر، پیش‌بینی این حقوق و تکالیف در راستای نیل به اهداف و سیاست‌های توسعه اقتصادی یا اجتماعی باشد، ولیکن پیش‌بینی حقوق و تکالیف در قوانین برنامه نمی‌تواند با ویژگی «برنامه‌ای بودن» این دسته از قوانین سازگاری داشته باشد، بلکه برنامه‌ای بودن این دسته از قوانین اینگونه اقتضا می‌کند که تنها جهت‌گیری نظام حقوقی در زمینه پیش‌بینی حقوق و تکالیف در قانون برنامه تعیین شود و شناسایی قانونی این حقوق و تکالیف در قوانین مربوطه آنها صورت گیرد. مبتنی بر اشکالات ذکر شده، انتظار می‌رود تا در جریان تهیه و تصویب قانون برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه، دولت و نمایندگان محترم مجلس به این قانون به عنوان بستری مناسب برای تقنین هر موضوعی که مورد انتظارشان است نگاه نکنند و از این طریق از بروز ناهنجاری‌های ذکر شده در نظام حقوقی کشور جلوگیری کنند.
* هیئت علمی دانشگاه سمنان دکترای حقوق عمومی
اصلاح ساختار اداری با رویکرد پیشگیری از وقوع جرم
سعید نصرالله‌زاده*
هفتمین سرفصل سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه با عنوان «اداری، حقوقی و قضایی» مشتمل بر دو بند است که در یک بند امور اداری و در دیگری امور حقوقی و قضایی مطرح شده است.
هر چند تفسیر علت اصلی تجمیع امور اداری، قضایی و حقوقی زیر یک سرفصل بر عهده مجمع تشخیص مصلحت نظام و مقام رهبری است، اما ارائه تحلیل‌هایی از علت این تجمیع کار سختی نیست. به نظر می‌رسد اصلاح ساختار سازمان‌ها و ادارات دولتی به منظور پیشگیری از تشکیل پرونده‌های قضایی در دادگستری مهم‌ترین رویکرد ناظر بر تدوین سیاست‌های برنامه هفتم است. به عبارت دیگر اصلاح ساختار اداری باید به نحوی باشد که در نهایت منجر به کاهش دعاوی مطروحه در دادگستری شود.
این امر از طرق مختلفی قابل تحقق است که یکی از آنها کوچک‌سازی دولت از طریق ادغام ادارات و سازمان‌هایی است که دارای کارویژه‌های مشترک یا مشابه هستند. به طور مثال ممکن است این ایده مطرح شود که در مسئله سیلاب‌های سال‌های اخیر اگر سازمان هواشناسی از وزارت راه و شهرسازی منفک و در سازمان مدیریت بحران ذیل وزارت کشور ادغام شود ممکن است ضمن کاهش هماهنگی‌های بوروکراتیک بین دستگاهی و ارتقای سلامت و شفافیت به دلیل افزایش کارآمدی در مدیریت بحران، از ورود خسارت به کشور و اشخاص و از تشکیل ده‌ها یا صد‌ها پرونده در دادگستری جلوگیری شود.
علاوه بر این کاهش سطح تعاملات مردم با دستگاه‌های دولتی از طریق توسعه دولت هوشمند موجب کاهش اصطکاک بین مردم با ادارات و حتی ادارات با هم می‌شود. اولین نتیجه کاهش اصطکاک مردم و دولت، ارتقای رضایتمندی و سپس افزایش سرعت ارائه خدمات است که موجب می‌شود از تعداد پرونده‌های قضایی علیه دولت یا کارکنان دولت کاسته شود.
موضوع دیگری که با همکاری سه قوه می‌تواند منجر به اصلاح روش‌ها و فرآیند‌ها شود، به‌روزرسانی قوانین و مقررات با رویکرد قضازدایی است. به طور مثال در قوانین فعلی مرجع صدور گواهی انحصار وراثت قوه قضائیه است در حالی‌که این امر بیش از اینکه امری قضایی باشد، امری اداری است که سازمان ثبت احوال می‌تواند با تکمیل داده‌های سامانه هویت یکتای ملی ایرانیان و نظام‌واره هویتی مربوطه انجام این مهم را بر عهده گیرد و صرفاً در موارد خاص نظارت قضایی بر تصمیمات آن به عمل آید.
اما موضوع مهم دیگر که ضمن اصلاح امور اداری منجر به کاهش پرونده‌های قضایی می‌شود در ارتباط با اصل ۱۷۳ قانون اساسی و کارویژه دیوان عدالت اداری است. دیوان عدالت اداری نهاد متولی نظارت قضایی بر تصمیمات اداری دستگاه‌های دولتی است و وظیفه نظارت قضایی بر مصوبات دولت و دستگاه‌های اجرایی را هم بر عهده دارد؛ بنابراین دیوان عدالت اداری از طریق نظارت قضایی بر مصوبات دولت که شاخص‌ترین آن هیئت وزیران است به استقرار نظم اداری کمک می‌کند. در نتیجه اگر تعداد آرای ابطالی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و آرای شعب دیوان عدالت اداری علیه دولت رو به فزونی باشد، نظام اداری صحیحی در کشور مستقر نشده است؛ بنابراین یکی از نتایج اصلاح نظام اداری و استقرار حاکمیت قانون در اداره، کاهش دعاوی علیه دولت و دستگاه‌های دولتی در دیوان عدالت اداری است. هر چند دایره وظایف دادستان به منظور احیای حقوق عامه مرتبط با دستگاه‌های دولتی وسیع‌تر از دایره اختیارات و وظایف دیوان عدالت اداری است، اما اصلاح نظام اداری مؤلفه اصلی در کاهش محکومیت دولت نزد نظام قضایی و اعتلای مفهوم استقلال قواست.
اصلاح ساختار اداری با رویکرد پیشگیری از وقوع جرم و دعاوی موجب استقرار اداره کارآمد در دولت و در نهایت بهبود شاخص‌های حکمرانی قضایی از حیث نظارت قضایی بر اداره می‌شود. اداره کارآمد در پرتو تأمین و تضمین حقوق ملت در قانون اساسی و وجود یک نظام نظارت قضایی از پایه‌های اعتلای حکمرانی جمهوری اسلامی در پرتو سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه است که با هم‌افزایی قوای سه‌گانه قابل دستیابی است.
*پژوهشگر و دانشجوی دکترای حقوق عمومی
