اسم و رسم دولتهاي مستعجل
پيش از ورود تحليلي به موضوع اين مقال، مروري بر هويت و بازه زماني فعاليتهاي دولتهايي كه در ساليان 56 و57 زمام امور را در دست گرفتند، ضروري و مفيد به نظر ميرسد:
* كابينه اميرعباس هويدا (15/5/1356- 7/11/1343)
پس از قتل حسنعلي منصور در بهمن سال 1343، نوبت به دوران نخستوزيري بسيار طولاني اميرعباس هويدا رسيد. به اذعان همگان، تداوم دوران صدارت 13 ساله اميرعباس هويدا، دليلي جز اطاعت و فرمانبرداري محض از فرامين شخص محمدرضا پهلوي نداشت. لذا قبول اراده همايوني و نيز رندي و زيركي خاص وي در تطبيق و پذيرش شرايط حاكم، باعث شد بهرغم وجود رجال سياسي قويتر، او همچنان در اين سمت باقي بماند. سرهنگ غلامرضا نجاتي پژوهشگر تاريخ معاصر ايران در اينباره مينويسد:«در اين دوران فرمانروايي مطلقه مملكت، شخص محمدرضا شاه پهلوي بود و سران كشورهاي خارجي از طريق سفيران خود با شاه ارتباط داشتند، حتي وزيران كابينه كه به دستور شاه يا توصيه او انتخاب ميشدند، جداگانه شرف حضور مييافتند و از شاه دستور ميگرفتند و فرمان ميبردند. اميرعباس هويدا بدون توجه به حدود اختيارات و مسئوليتهاي نخستوزير يك كشور مشروطه و با آشنايي با روحيه محمدرضاشاه، سعي ميكرد مقام خود را حفظ كند و فرمانبردار بيچون و چراي دربار باشد. همچنين روابط هويدا با وزيرانش كه اغلب از او حساب نميبردند و خود را منسوب به شاه ميدانستند، حتي مانند نخستوزيران بعد از كودتا هم نبود. بهطوري كه گاه وزيران در حضور او و در جلسات هيئت وزيران ضمن مشاجره به يكديگر فحاشي ميكردند!» (1)
بازيگران سياسي عصر پهلوي در رفتار خود طوري وانمود ميكردند كه شخص شاه تنها كسي است كه سجاياي رهبري مثل زكاوت، هوش و لياقت را دارد. اسدالله علم، محمدرضا را سايه خداوند و مأمور انجام خواستههاي يزدان ميدانست! لذا در اين سيستم و فضا ارادت بهجاي لياقت، محرميت بهجاي شايستگي و تملقگويي بهجاي ابتكار و خلاقيت، از مهمترين ويژگيها و خصايل بازيگران رسمي ايران عصر پهلوي بود. حسين فردوست درباره وابستگي نخبگان و نخستوزيران به دولتهاي بيگانه و مطيع بيچون و چراي اعليحضرت شدن چنين مينويسد:«هويدا ابتدا وابسته به انگليسيها بود، اما در دوران نخستوزيري مجري كلمه به كلمه دستورات محمدرضا بود و با همين استدلال خود را مسئول هيچ كاري نميدانست. در دوران هويدا بهرغم اينكه وي نخستوزير بود و در جريان همه مسائل اقتصاد و سياست جامعه قرار داشت، اما در عمل همه كاره مملكت محمدرضا بود كه تمام بودجه دولت را در اختيار داشت.» (2)
بالاخره اين روند ادامه داشت تا سال 1355 كه بعد از روي كار آمدن دموكراتها، علاوه بر فشارهاي سياسي و طرح موضوع فضاي باز سياسي، تغيير مديريت اقتصادي و دولت نيز به دليل رشد تورم و شروع مشكلات اقتصادي، مطرح شد و زمان كنارهگيري هويدا فرا رسيد.
* كابينه جمشيد آموزگار (5/6/1357- 16/5/1356)
بالاخره در مرداد ماه 1356 دولت سيزده ساله هويدا كنار رفت و دولت جمشيد آموزگار كه با برنامه رياضت اقتصادي و مبارزه با فساد ـ به تعبير خود ـ جانشين دولت هويدا شده بود، شروع به فعاليت كرد. هر چند وي در اقدامات اوليه خود، بودجه بعضي از وزارتخانهها را كاهش داد و بعضي از دريافتهاي بيضابطه را از بدنه دولت قطع كرد، اما خود اين عمل و رياضتهاي اقتصادي، به نارضايتي بخشي از گروههاي وابسته به قدرت- كه انگلوار از سفره بيدريغ ملت ارتزاق ميكردند- انجاميد. از طرف ديگر آموزگار در بخش صنايع نيز ركود ايجاد كرد. بالاخره دولت وي در حدود يك سال عمر خود، تاب تحمل مشكلات اقتصادي و فشارهاي رو به تزايد سياسي همراه با اوجگيري اعتراضات و تظاهرات مردمي عليه رژيم را در جامعه نداشت و در نيمه اول سال 1357 كنار رفت.
* كابينه جعفر شريفامامي
(14/8/1357- 6/6/1357)
بعد از آموزگار، دولت جعفر شريفامامي به عنوان دولت آشتي ملي روي كار آمد. كابينه وي به منظور تسكين جامعه ملتهب و آشتي كردن با ملت، اقدام به دستگيري و زنداني كردن عدهاي از حكام كرد، اما اوضاع مملكت چنان با گذشته متفاوت شده بود كه اين اقدامات سمبليك و بياثر، كمترين تأثيري درفرونشاندن اعتراضات نداشت. لذا كابينه 57 روزه وي نيز نتوانست در مقابل سيل اعتصابات و اعتراضات ملت به پا خاسته عليه ظلم، استبداد، بيعدالتي و وابستگي دوام بياورد و نهايتاً در 14 آبان 1357 كنار رفت.
واقعيت اين بود كه دولت شريفامامي كه در ماههاي بحران تحت عنوان «دولت آشتي ملي» روي كار آمده بود، بهرغم ترفندهاي متفاوت، به دليل اوجگيري مبارزات مردم به رهبري حضرت امام و همچنين داشتن سابقه طولاني صدارت و زعامت در رژيم شاه، از جمله رياست مجلس سنا، بنياد پهلوي و خيلي از مناصب ديگر در مدت طولاني، نه تنها اوضاع را آرام نكرد، بلكه آتش خشم ملت را شعلهورتر ساخت.
* كابينه ازهاري
(22/11/1357- 16/10/1357)
در همين شرايط و فضاي سياسي، مخالفان رژيم به رهبري امام خميني هر روز قدرتمندتر و با اعتماد به نفس بيشتري براي نابودي كامل رژيم شاه گام برميداشتند و اعتصابات و اعتراضات، به شورشهاي مستقيم مردم عليه رژيم تبديل شده بود و كابينه نظامي ازهاري به عنوان آخرين تير تركش رژيم با استفاده از نيروهاي قهريه، با كمترين سابقه فعاليت اجرايي و تمرين حكومت و دولت، در ماههاي آخر عمر رژيم سر كار آمد. اين دولت در اثر ناتواني داخلي خود و اوجگيري فشار مخالفان، بدون كوچكترين اقدام مؤثري براي حفظ رژيم، ساقط شد.
*كابينه بختيار
(22/11/1357 - 16/10/1357)
با سقوط كابينه نظامي ازهاري، رژيم شاه اميدي براي بقاي خود نداشت، بنابراين در بهكارگيري آخرين ترفند براي حفظ سلطنت پهلوي، از شاپور بختيار براي تشكيل كابينه دعوت كرد. اين دعوت زماني عملي شد كه هيچ كس جواب مثبتي به چنين دعوتي نميداد و شاه به اجبار به بختيار روي آورد و با تشكيل شوراي سلطنت در 26 دي 1357، از ايران خارج شد. سيل توفنده انقلاب اسلامي به رهبري امام خميني مخصوصاً پس از ورود ايشان به كشور در 12 بهمن 57 به كابينه بختيار فرصتي بيش از 37 روز نداد و با پيروزي انقلاب اسلامي، رژيم سلطنتي ـ ديكتاتوري پهلوي به زبالهدان تاريخ سپرده شد.
نظري بر زمينههاي ناپايداري دولتها
پس از مشروطيت
در آغاز، در باب زمينههاي كلي تحديد قدرت دولتها پس از مشروطيت بايد گفت: بعد از شكلگيري و توشيح قانون اساسي در مرداد 1285، خود به خود ضرورت ايجاد نهادهاي دموكراتيك و مدني به عنوان يكي از پايههاي اصلي حكومت قانون در ايران احساس ميشد. طبعاً كابينه به معناي هيئت دولت، به عنوان يكي از مهمترين نهادهاي مذكور، به تنهايي و بدون در نظر گرفتن ديگر عوامل اجتماعي و سياسي، قابل بررسي و ارزيابي نبود. از اين نظر كابينه پس از به وجود آمدن مجلس و در پي رأي اعتماد به شخصي كه مورد نظر براي تصدي رياست دولت يا كابينه است، به وجود ميآيد. نهاد مذكور مجموعهاي از افراد است كه مجموعاً مسئوليت عملكرد وزارتخانههاي مورد نظر هر جامعهاي را بر اساس نيازها و تقسيمبندي حدود اختيارات عهدهدار ميشوند.
نظري به ناپايداريهاي نهاد كابينه در دوران قاجار
نهاد كابينه در دوره قاجار، در مقام مقايسه با اختيارات و مسئوليتهاي پيشبيني شده براي آن در رتبه نازلي قرار داشت و در سايه اقتدار نسبتاً زياد پارلمان در آن مقطع، عملاً نقش و عملكردش خنثي و بياثر شده بود. تعداد كابينههاي قاجار در كمتر از 15 سال كه بالغ بر 33 كابينه بود، بهخوبي حكايت از ناپايداري و ناتواني اين نهاد دارد كه در اثر مداخلات داخلي و خارجي و فقدان حدود و تعريف مشخص از اختيارات براي مجالس قانونگذاري و بيتجربگي اين نهادها، چنين تغييراتي را تجربه كرده است. از نظر خارجي نيز دخالت مستقيم و بيحد و مرز دولتهاي استعماري از جمله دخالت روسيه و انگليس در تمامي امور داخلي ايران و تعيين نخستوزيران مورد نظرشان در جهت تأمين منافع و خواستههايشان و موضوع تقسيم ايران طي قرارداد 1907 روسيه و انگليس و قرارداد 1919 وثوقالدوله كه تحتالحمايگي كاملي براي ايران را ميتوانست به دنبال داشته باشد، اين نهاد را عملاً به عنوان بخشي از ابزارهاي اعمال حاكميت استعمار در ايران بدل ساخته بود كه همگي حكايت از بيثباتي اجتماعي و سياسي جامعه ايران و ضعف مفرط حاكميت در عصر قاجار دارد.
بيثباتي كابينهها در دوران پهلوي اول
در دوران پهلوي اول (1320ـ1304ش. ) بهرغم اينكه كابينهها (هيئت دولت) ناتوان از تأثيرگذاري در ديگر نهادهاي حكومتي بودند، اما به لحاظ ثبات نسبي حاكم بر جامعه بهواسطه اقتدار حاكميت و سركوب جنبشهاي سياسي و اجتماعي توسط رضاخان، كابينهها نيز از نظر طول عمر، مدت بيشتري دوام آوردند. درباره پارلمان نيز بايد گفت رضاخان نه تنها هيچ اعتقادي به آن نداشت و با الفاظ ركيك از آن ياد ميكرد، بلكه عملا هم از نقش نظارتي و تأثيرگذاري آن بهشدت جلوگيري ميكرد، تا آنجا كه نمايندگان نميتوانستند جز تأمين خواسته و منويات شاه، كار ديگري انجام دهند و كابينه نيز در عمل، ضمن اينكه نسبتاً از افراد و رجال سياسي پرسابقه تشكيل شده بود، اما عنان و اختيار كامل آنها در اختيار شاه و مسير اراده وي قرار داشت.
بيثباتي كابينهها در دوران اشغال ايران
با اشغال ايران در شهريور ماه 1320 و اخراج رضاشاه از كشور، دوران استيلاي استبداد و ديكتاتوري شكسته شد و نيروهاي سياسي، احزاب و روشنفكران كه قبلاً به علت خفقان از صحنه اجتماع و سياست به دور بودند، كمكم در صحنه سياسي ظاهر شدند، اما در اين مقطع نيز كابينهها همچون گذشته در اختيار كارگزاران حكومت پهلوي اول بود، بااين همه اوضاع سياسي و اجتماعي جامعه ايران در اين زمان كاملاً با گذشته تفاوت پيدا كرده بود. حضور كشورهاي اشغالگر و بيتجربگي شاه به عنوان عوامل مهم ضعف نظام سياسي در اين دوره به شمار ميآيد. در اين مقطع كابينهها نيز تحت فشارهاي داخلي و كشورهاي خارجي اعم از روسيه و انگليس بودند و با باجخواهي اقتصادي، سياسي و امتيازات نفتي، دولتها را- كه غالباً فاقد پايگاه مردمي بودند، تحت فشار ميگذاشتند - طبعاً در چنين شرايطي امكان اينكه چنين رجالي كه زكاوت و توانايي شخصيتي و حزبي فراگير و پايگاه مردمي نداشتند و بهطور سنتي و بر اساس سابقه خانوادگي به پست و مقام ميرسيدند، براي مدت كوتاهي دوام ميآوردند و سپس بدون اقدام مفيدي جايشان را به كابينهاي ناتوانتر از خود ميدادند و در مجموع بيثباتي و ناپايداري غالب اين كابينهها جزو ذات اين كابينهها شده بود كه البته اين ناپايداري بيشتر جنبه ماهوي داشت.
كابينهها پس از 28 مرداد
كمتر از يك سال پس از كودتاي 28 مرداد، رژيم شاه در چرخشي كاملاً آشكار، قرارداد كنسرسيوم را با تأمين منافع غرب در ايران منعقد كرد، از آن به بعد همه كابينهها كه شروعش از دولت كودتا و پايانش تا سقوط رژيم پهلوي بود، طور ديگري در سرنوشت سياسي جامعه ايران تأثير گذاشتند. شاه با تثبيت قدرت استبدادي خود پس از كودتا، همه اركان حكومت از جمله مجلس، كابينه، نهادهاي امنيتي، ارتش و تمام ابزارهاي قدرت را قبضه كرد و به هيچوجه راضي نبود كوچكترين شريكي در ساخت قدرت را تحمل كند و همگان را چون مهرههايي براي اجراي بازي مورد نظر خودش در دست گرفته بود. اين جريان در اصل، به اراده قدرتهاي صاحب نفوذ از جمله امريكا و انگليس در ايران بود كه نظام سلطنتي و ديكتاتوري مطلقه را براي تأمين نيات خود مفيدتر ميدانستند. لذا كوچكترين نشانه و سايهاي خارج از كردار، گفتار و فكر شاه، به معناي حذف آن فرد يا گروه در عرصه سياسي و اجتماعي جامعه بود و نمونه آن در همان قدم اول كابينه دولت كودتا بود كه پس از اينكه زاهدي از سر غرور و تكبر، احساس قدرت و استقلالي در بعضي از مؤلفههاي حاكميتي از خود نشان داد، سريعاً به صورت تبعيدي به غرب فرستاده شد و براي هميشه از ايران دور ماند تا مرد! همچنين در زمان فشار دموكراتها و با روي كار آمدن علي اميني براي اجراي به اصطلاح اصلاحات مورد نظر آنها، بهرغم حركتهاي به ظاهر ضد فساد و اصلاحطلبانه اميني، قضايا طوري رقم خورد كه در خيلي از موارد، اين حركت رفرمجويانه با منبع اصلي قدرت شاه تقابل مييافت. شاه درصدد چارهجويي بود و با متقاعد كردن امريكا براي انجام مستقيم دستورات كاخ سفيد، در مدت يك سال كابينه اميني را نيز برچيد و اين در حالي بود كه كابينه اميني درآن مدت، نتوانسته بود عملاً كار خاصي را از پيش ببرد. بعد از وي دولت علم نيز با اطاعت محض، اراده ملوكانه را براي اجراي برنامه اصلاحات ارضي به اجرا گذاشت و با قساوت تمام فاجعه 15 خرداد را خلق كرد. پس از آن نيز براي مدت زيادي( 13 سال)، اميرعباس هويدا يكي از مهرههاي كاملاً مطيع و بياراده در مقابل شخص شاه، زمامدار امور كابينه شد كه حتي وزير خارجه و رئيس ساواك كه معاون وي بود، كمترين گزارشي را به صورت دست اول به او و كابينهاش ارائه نميكرد، مگر اينكه قبلاً مستقيماً موضوعات را به اطلاع شاه رسانده و دستورات لازم را از خود شاه گرفته باشند! لذا حدود اختيارات شاه حد و مرزي نداشت و عملاً همه ابزارهاي اجرايي، نظارتي و قضايي در اختيار خود شاه بود و در واقع دولت، دستمايهاي بيش نبود، مگر اينكه زماني بخواهد مشكلات احتمالي را به گردن آنان بيندازد!
ناپايداري كابينهها در دوره سرازيرشدن نمودار سلطنت در ايران
آخرين مرحله از پروسه ناپايداري كابينهها در نظام شاهنشاهي كه يقيناً مشاركت يا عدم مشاركت سياسي مردم در آن نقشي تعيينكننده داشت، مقطع انقلاب اسلامي است. با حضور مردم به رهبري امام خميني در يك انقلاب فراگير و عمومي كه در نوع خود در سطح انقلابهاي رايج دنيا نيز بينظير بود، كابينهها نيز دست به دست در ميان مهرههاي مختلف ميچرخيدند تا شايد يكي از اين چرخهها بتواند نظام شاهنشاهي را حفظ كند.
جمشيد آموزگار، جعفر شريفامامي، غلامرضا ازهاري و نهايتاً شاپور بختيار با رويكردهاي گوناگون سياسي ـ اجتماعي، تلاش فراواني را نه تنها در حفظ دولت خود، كه براي بقاي نظام سلطنت كردند. در عين حال عنصر عدم مشروعيت رژيم، رهبري امام خميني و قاطعيت ايشان براي سرنگوني رژيم سلطنتي و حضور يكپارچه مردم درتبعيت از رهبر خود، كابينهها را به چالش كشانيد. اين بار سقوط دولتها و ناپايداري آنها، نه به علل خارجي و مشكلات اقتصادي و اجتماعي بود، بلكه صرفاً ملتي رشيد اراده كرده بود تا براي دستيابي به يك دولت اسلامي و مردمي، هيچ كابينهاي را نپذيرد كه استمرار اين نهضت به سقوط كامل رژيم و برپايي نظام اسلامي به رهبري امام خميني انجاميد و به اين ترتيب ناپايداري كابينهها به ناپايداري اصل رژيم سلطنتي و جايگزيني آن با نظام جديدي تحت عنوان «جمهوري اسلامي» منجر شد.
پينوشتها:
(1) غلامرضا نجاتي، تاريخ بيست وپنج ساله ايران، ج 1، صص 317-316
(2) حسين فردوست، ظهور و سقوط سلطنت پهلوي، ص 259
