مجلس و ناپايداري كابينهها
مقدمتاً بايد بدين نكته اذعان كرد كه مجلس به عنوان يكي از نهادهاي مدني، در صورتي كه از كارآمدي و سازمان سياسي منسجمي برخوردار باشد، ميتواند يكي از ابزارهاي كنترل انحصارات دولت باشد و در حكم وزنه تعادل و مكمل دولت در اداره امور جامعه عمل كند، اما به دلايل مختلفي نه تنها مجلس اين اثر، اقتدار و جايگاه را در رژيم پهلوي براي خود كسب نكرد، بلكه عملاً به عاملي در جهت انحطاط دولتها در دوران معاصر در آمده بود. از جمله اين دلايل، دوره عمر كوتاه و دو ساله مجلس بود كه عدم استواري و ثبات كابينهها را هم به دنبال داشته است و قبل از اينكه نمايندگان به فكر بهبود اوضاع جامعه و مصالح ملي باشند، بيشتر درصدد پيدا كردن جاي پايي در ساختار حكومت و حضور مجدد خود در عرصه سياسي و بهرهمندي از مزاياي موجود بودهاند. در اين ميان فراكسيونگرايي شديد و نگرشهاي تنگنظرانه محلي اكثر نمايندگان و وابستگي درصد بالايي از نمايندگان به دربار و اليگارشي حاكم و عدم درك صحيح و ناكافي آنها از مسائل كلان جامعه، منافع ملي و وظايف اجتماعي باعث شده بود عملاً از روح عدالت و عمل به وظايف ملي و قانوني خود خارج شوند و در خدمت دستگاه حاكمه باشند. علي دشتي يكي از نمايندگان دور چهاردهم مجلس اظهار ميكند: «اكثريت نمايندگان حاضر با سياست آشنايي ندارند. آنان بيشتر تجار يا مالكاني هستند كه از موضوعات سياسي بياطلاعند. بدين ترتيب اين وظيفه دولت است كه به تعيين سياست بپردازد و راهي را كه ميبايست طي شود، از پيش تعيين كند.»(1)
با اين حال و بهرغم ناتواني پارلمان در ساختار قدرت در مراحل اوليه شكلگيري قانون اساسي، به بعد نظارتي و تواناييهاي مجلس بيشتر توجه شده بود، اما بعداً و بهتدريج در مراحل اوليه مشروطيت و دوران پهلوي اول و دوم اين نقش و جايگاه، در عمل تنزل فراواني يافت. اميدواري و پيشبيني موقعيتهاي مناسب و فراوان براي مجلس نتوانست به دستيابي ملت ايران به نهادهاي اساسي و مردمسالار نزديك شود، تاجايي كه سيد حسن تقيزاده از رجال سياسي دوران قاجار كه در مراحل اوليه پيدايش مجلس از طرفداران افزايش قدرت آن بود، بعداً به زيانهاي اعمال سلطه بيضابطه بر قوانين و مقررات مملكت و همچنين نقش عمده آنها در بيثباتي كابينهها اشاره ميكند و ميگويد: «هيچ عامل ديگري براي نشان دادن وضع نابسامان كشور نمايانتر از اين واقعيت نيست كه طي 10 سال فاصله زماني بين استقرار نظام پارلماني و دوره حاضر (1296) 39 كابينه در ايران روي كار آمدند.»(2)
توانايي نسبي مجلس در 12 سال اول حكومت محمدرضا پهلوي، در موضعگيريها و عملكرد آن در مورد مسائل مهم جامعه از جمله در قضيه نفت، قابل تأمل است، اما مجلس بعد از كودتاي 28 مرداد 1332، راه ديگري را پيمود و به هيچ وجه از نام، نشان و توانايي قبل از آن خبري نبود. اگر در دوران دولتهاي قبل از كودتا، تركيب نمايندگان از طيفهاي مختلف دربار، مستقل، ملي و ديگر فراكسيونها تشكيل ميشد، اما بعد از كودتا اوضاع كاملاً با گذشته متفاوت بود و در ادوار پاياني مجلس، شرايط به مراتب بدتر شد. انتخاب مجلس بيستويكم در شهريور 1342 كاملاً يكدست بود و هيچ گروه يا جناح مخالفي وجود نداشت. در انتخابات مجلس بيست و دوم كه در سال 1346 برگزار شد، تقريباً تمام افراد موجود در فهرست مصوب انتخاب شدند و عملاً استقلال نداشتند. (3) در انتخابات مجلس بيستوسوم كه در سال 1350 برگزار شد وضع اسفبارتر شد و مجلس بيست و چهارم اولين انتخاباتي بود كه با حزب رستاخيز برگزار ميشد. حضور 900 نامزد حزبي، ثبتنام و رأيگيري اجباري از انتخابات مجلس 24 مضحكترين انتخابات را پديد آورد. مجالس يادشده كه مطيع و بيسر و صدا بودند فقط يك بار دولت 13ساله اميرعباس هويدا ماندگارترين دولت پس از مشروطه را استيضاح كردند(4) و در طول اين دوران رؤساي مجلسين شورا و سنا بدون تغيير در پستهاي خود باقي ماندند. (5) در طول اين مدت فضاي كاملاً مسدود سياسي كشور عاري از مجالس تأثيرگذار يا حتي قابل توجه بود. مجالس كوچكترين توجهي به مداخلات گسترده خارجي يا استبداد داخلي نداشتند. هيچيك از لوايح دولت در طول ساليان اخير رژيم پهلوي، از سوي مجلس رد نشد و رأي اعتماد مجلس صرفاً ابراز تمايل شاه بود و عملاً مجلس نتوانست نظام پارلماني را محقق كند.
ارتش و ناپايداري كابينهها
محمدرضا پهلوي به تأسي از شيوه حكومتداري پدرش مبتني بر افزايش قدرت ارتش، اين شيوه را در زمان حكومت خود ـ بعد از شهريور 1320 ـ دنبال كرد. اين نهاد در خدمت اهداف خاص و اراده شخص پادشاه و عمدتاً هم تعيينكننده و بيبديل بوده است. شاه هم كه معتقد بود شرط اصلي دوام و قدرت ارتش و تمام نيروهاي مسلح در دست خود اوست، اجازه دخالت و اعمال نظر به هيچكس و گروهي، حتي نخستوزيران انتصابي و مورد قبول خود در امور نيروهاي مسلح نميداد.
نيروهاي مسلح در رژيم شاه عامل اصلي و منحصر به فرد در به قدرت رساندن گروه خاص در ايران بوده است. مهمترين وظيفه آنها، حمايت از خاندان سلطنت در مقابل خطرات و تهديدهاي گوناگون بود و اساس شكلگيري ارتش به منظور تقويت قدرت مركزي طبق سياستهاي كشورهاي قدرتمند و صاحب نفوذ در ايران صورت گرفت. از طرفي ارتش به دليل شرايط اجتماعي و سياسي جامعه ايران از عوامل بازدارنده توسعه در اين كشور بوده است، زيرا همواره تكيه اصلي نظام پادشاهي بر استبداد و حكومت فردي استوار و ارتش هم ابزار مؤثر اين حكومت فردي بوده است. طبعاً در حكومت فردي توسعه واقعي و ملي به وقوع نخواهد پيوست.
دكترين نيكسون ـ كيسينجر در دهه 1970 بر تسليح هر چه بيشتر دوستان امريكا و رژيمهاي وابسته از جمله كره جنوبي، ايران و فيليپين تمركز داشت كه هم تا حدودي به كاهش فشار افكار عمومي ناشي از حقارت امريكا در جنگ با ويتنام كمك ميكرد و هم به بنيانهاي آسيبديده اقتصادي ايالات متحده و پيشرفت صنايع نظامي و تسليحاتي آن كشور ياري ميرساند.
اين مسابقه تسليحاتي براي كشوري چون ايران اثرات و نتايج داخلي و خارجي را ميتوانست بهجا بگذارد:
1ـ به گسترش ديكتاتوري و استبداد نظام شاهنشاهي ميانجاميد.
2ـ عدم رعايت حقوق بشر، تهديد، شكنجه و كشتار مخالفان كه غالباً در سايه سياست مشت آهنين سختترين تنگناها عليه آنان اعمال ميشد.
3ـ ضعيف ماندن ساختار سياسي، اجتماعي و اقتصادي جامعه، زيرا در شرايطي كه بخش عمدهاي از فكر و ذهن رهبران و از همه مهمتر سرمايههاي ملي در راستاي جريان ميليتاريزه شدن جامعه در رقابتهاي خشونتآميز سير كند، ساير بخشها به فراموشي سپرده و ضربهپذير ميشوند و كشاورزي، صنعت و امور زيربنايي همچنان بيرمق ميمانند. از اين روي، ارتش در هر حالت در خدمت شاه و دربار قرار داشت و براي شاه هم آلترناتيوي كه بتواند اين نقش و رسالت را براي حفظ تاج و تخت وي داشته باشد، متصور نبود. حتي در زمان كودتا بهجاي اينكه نقش سياسيون در برنامهريزي و سازماندهي امر كودتا برجسته باشد اين نظاميان بودند كه عملاً همهكاره بودند، با اين تفاوت كه اين جانبازي! و ايثار! نه در جهت منافع ملت، بلكه در راستاي حفظ سلطنت بود. به تعبير فردوست طراح و مغز متفكر ايراني طرح كودتا در مرحله اول سرلشكر محمدحسن اخوي بود كه در دوران رياست سرلشكر ارفع بر ستاد ارتش وي نيز دست راست ارفع محسوب ميشد. اين برجستگي نقش نظاميان نه در جهت منافع كلان ملي، بلكه در راستاي خواست پادشاه بود. اتكاي گسترده و ريشهدار شاه به ارتش از يك طرف و وابستگي شكلي و ماهوي ارتش به شاه باعث شد رژيم شاه را حتي ديكتاتوري نظامي قلمداد كنند. رابرت گراهام تحليلگر مسائل ايران در اين باره آورده است:
«ايران از چندين جهت يك ديكتاتوري نظامي محض است. دولت اجازه هيچگونه فعاليت سياسي مستقل را ندارد و بسياري از مخالفان را در كمال وقاحت زنداني، شكنجه و اعدام ميكند. بنابراين ترديدي نيست كه ايران كشوري ديكتاتوري بوده است، از جمله اين دلايل نيروهاي مسلح و امنيتي به عنوان عمدهترين نهادهاي حافظ رژيم در داخل كشور بودهاند. دليل دوم اينكه دستگاه ارتش نقش عمدهاي در زندگي اقتصادي، اجتماعي و سياسي ايران بازي ميكرد. بهعلاوه رژيم ايران از لحاظ تاريخي موجوديت خود را مديون كودتاهاي نظامي ميداند. كودتاهاي 1921 (1299ش) و 1953 (1332ش) كه در آنها هر دو پادشاه تقويت نيروهاي نظامي و حفظ وفاداري آنها را مقدمترين وظايف خود ميدانستند.»(6)
محمدرضا پهلوي با كنترل كامل قدرت و تسلط بر ارتش توانسته بود وفاداري و وابستگي تمام پايههاي توانايي مورد نظر خود در هرم قدرت ارتش و نيروهاي انتظامي، اطلاعاتي و امنيتي را تا حدود زيادي افزايش دهد. هر اندازه رژيم شاه از حمايت نيروهاي نظامي و انتظامي برخوردار ميشد، به همان نسبت ميزان استفاده غيرقانوني از ابزارهاي سركوب، ارعاب و نيز حجم گسترده فساد اداري و مالي و شكافهاي طبقاتي افزايش مييافت. از سوي ديگر شاه با استفاده از اين نهاد فرمانبردار، هرگاه كابينهاي بهطور كامل سر سازش و اطاعت از وي نداشت، در امور آن اخلال ايجاد و به ناپايداري كابينهها به توسل به ارتش، نيروهاي امنيتي و نظامي كمك ميكرد كه نمونه بارز آن انجام كودتاي نظامي براي ساقط كردن يك كابينه ناهماهنگ با دربار در سال 1332 است.
دربار و ناپايداري كابينهها
دربار كه به عنوان پايگاه تصميمگيريهاي مهم سياسي آشكار و پشت پرده در كشور محسوب ميشد، عملاً به صورت منبع زد و بند قدرت سياسي و اقتصادي تأثيرگذار در بعد داخلي و خارجي درآمده بود. در بعد داخلي علاوه بر تصاحب پستهاي سياسي، اقتصادي و امنيتي از سوي اقمار خود، بر شبكههاي وسيع اقتصادي از قبيل بانكها، كارخانجات مهم، شركتهاي وسيع و پيشرفته، معادن، بورس و خيلي از منابع ديگر تسلط داشت. در سياست خارجي و جهتگيري مهم سياسي و تجارت خارجي نيز نقش فعال، گسترده و بدون رقيبي داشت.
كاركردهاي گسترده و نقش دربار در كابينهها در نوع خود پيچيده، قابل بررسي و تحليل است. دربار همچون مجلس در ادوار مختلف، قلمروي اختيارات كابينهها را مورد تاخت و تاز قرار ميداد. بهطوري كه دربار در اكثر كابينهها، بهطور مستقيم و غيرمستقيم نمايندگي داشت كه همواره جهتگيري و مسير حركت و مقصودشان در جهت اهداف و منويات شاه و اليگارشي حاكم كه خود دربار نمونه بارز آن بود را هدايت وتنظيم ميكردند. همچنين دربار از شگردهاي متفاوتي براي دخالت در كابينهها استفاده ميكرد. از يك طرف با ايجاد چند دستگي بين نيروها و نمايندگان طيفهاي مختلف و حمايت از رهبران فراكسيونهاي عمده كه غالباً طرفداري و وابستگي آنها به دربار محرز بود، روند جريان مسائل درون مجلس را در جهت اهداف خود هدايت ميكرد و با ايجاد سكون، انفعال يا تشديد اختلافات در زمان مقتضي به دليل در دست داشتن اكثريت كرسيهاي مجلس موجبات تشتت آرا را فراهم ميكرد و جريانهاي غير دلخواه خود را خواه در مجلس يا در كابينه به نوعي تضعيف ميكرد. غالباً در زماني كه حالت تقابل در مقابل خواستههاي دربار از سوي مجلس يا كابينه به هر دليلي ايجاد ميشد، حجم فعاليتها و برنامهريزيهاي تخريبي دربار افزايش مييافت. اگر مجلس مخالف دربار بود، اين نهاد سعي ميكرد ناهماهنگي و ضديت لازم را در كابينه عليه مجلس به وجود بياورد و اگر كابينه نميتوانست نظرات عوامل دربار كه خود را حق كامل ميدانستند، تأمين كند، با كارشكنيهاي مستقيم خود يا بهطور مستقيم از طريق فشارهاي مجلس و استيضاح وزيران و انتقاد از برنامههاي دولت سعي ميكرد به اهداف خود برسد و غالباً هم در فرآيند اختلافاندازي موفق بود.
«دربار در شرايط عادي با دولتي ميانمايه كه نخستوزيري ضعيفالنفس در رأس آن قرار گرفته باشد، به مخالفت برنميخاست. دولتهاي دلخواه دربار را كابينههاي ميانمايه و نخستوزيران سستنهاد تشكيل ميدادند. با اين همه اگر به اقتضاي شرايط شخصيتي توانا مأمور تشكيل كابينه ميشد كه خواهان حفظ و اعتلاي اقتدار قانوني خود بود، دسيسهها، فشارها و انواع شگردهاي دربار او را آسوده نميگذاشت و با اقداماتي در جهت ناگزير كردن وي به تمكين يا تسريع در روند سقوطش مواجه ميشد. از طرفي دولتها در غياب منابع مستمر حمايت از داخل در برابر فشارها آسيبپذير بودند و اغلب ميكوشيدند تا پشتيباني اين يا آن سفارتخانه را براي جبران فقدان حمايت كافي در داخل به دست آورند.»(7)
دايره و عمق ثروتهاي دربار هم مثلزدني بود. دربار پهلوي كه براي خاندان پهلوي و عوامل وابسته دست اول و دست چندم آن كعبه آمال و تأمينكننده آرزوها اهداف و اميال زياد بود، مالك اصلي دارايي و ثروتهاي زيادي در كشور و خارج از آن شده بود تا جايي كه «منابع غربي داراييهاي خانواده سلطنتي را در ايران و خارج از ايران بين 5 تا 20 ميليارد دلار برآورد ميكردند. تمام اين داراييها از چهار منبع اصلي به دست آمده است: 1ـ زمينداري و كشاورزي مكانيزه (همان زمينهاي تحت تصرف رضاشاه)، 2ـدرآمدهاي نفتي، 3ـ تجارت ناشي از رونق اقتصادي و وامهاي مناسب بانكها، بهطوري كه پهلويها ثروتمندترين خانواده سرمايهگذار در اول دهه 1350 ـ از جمله خود شاه، اطرافيان، برادران و خواهرانش ـ در خارج از كشور بودند، 4ـآخرين منبع درآمد دربار بنياد پهلوي بود و بنا به گفته بانكداران غربي اين بنياد سالانه بيش از 40 ميليون دلار كمك مالي دريافت ميكرد و در همه زواياي اقتصادي كشور نفوذ داشت. »(8)
از آنجايي كه داشتن بنيه اقتصادي فراوان و گسترده دربار عملاً به توانايي و تأثيرگذاري سياسي آن كمك ميكرد، هماهنگي لازم و همهجانبهاي بين دو اهرم تعيينكننده سياست كلان در اين مجموعه وجود داشت، لذا جايگاه دربار فراتر از دولت و قوانين موجود بود.
«دربار به خاطر آنكه تمامي وزنه قدرت شاه سابق پشت سرش بود، خيلي قدرتمند بود. مقامات درباري ميتوانستند دستورهاي همه سازمانها يا مقامات دولتي را ملغي يا عوض كنند و اغلب افراد براي دسترسي به شاه بايد از طريق دربار اقدام ميكردند. وزير دربار اگر نه بالاتر، همرديف نخستوزير بود و هرگز در جلسات هيئت دولت شركت نميكرد. اغلب اوقات وزير دربار قبلاً نخستوزير بوده است. يكي از قسمتهاي وزارت دربار صرفاً به مواظبت از امور خصوصي شاه سابق و فاميل پهلوي اختصاص داشت و قسمت مهم ديگر مربوط به تنظيم برنامه روزانه شاه سابق بود، در حالي كه وظايف رسمي وزارت دربار بيشتر تشريفاتي بود. دفتر مخصوص اين وظيفه اصلي را به عهده داشت كه مواظبت كند دستورهاي شاه اجرا شوند. اين دفتر در عين حال آخرين صافي همه كانالهاي متعدد اداري و كنترلكنندهاي بود كه شاه سابق به كار ميبرد. وزير دربار در هر موقع كه لازم ميشد، به عنوان واسطه دربار عمل ميكرد و به شاه سابق دسترسي داشت. اسدالله علم نمونه كامل و مناسب اين سمت بود ك مدت مديدي به دليل محتاط بودن، سياستمداري و وفاداري شديد وزير دربار ماند. »(9)
پينوشتها:
(1) فخرالدين عظيمي، بحران دموكراسي در ايران، ترجمه عبدالرضا هوشنگ مهدوي، نشر البرز، تهران 1372، ص 21 به نقل از نطق آقاي دشتي در مجلس (13 آذر 1323)
(2) سيد حسن تقيزاده، تاريخ مجلس ايران، صص 28ـ31
(3) فخرالدين عظيمي، دولتهاي دوران پهلوي، صص 23ـ24
(4) جعفر قليپور، مواضع امام خميني در برابر نظام سياسي پهلوي، مركز اسناد انقلاب اسلامي، تهران، 1382، ص 62
(5) سيد جلالالدين مدني، تاريخ معاصر ايران، ج 2، ص 117
(6) فخرالدين عظيمي، پيشين، صص 32ـ33
(7) فردهاليدي، ايران در يك نگاه، صص 72ـ73
(8) يرواند آبراهاميان، دربار در سياست ايران، صص 537ـ538
(9) رابرت گراهام، اليگارشي ايراني، 170ـ171
