سرویس سیاسی جوان آنلاین: در طول سالهای گذشته یکی از مهمترین دلمشغولیهای مناظرات انتخاباتی و درگیریهای سیاسی تبیین دلایل عدم تحقق برنامههای بلندمدت کشور بوده است. شاید اگر برنامههای تنظیم شده برای کشور را لیست کنیم به فهرستی بلندبالا برسیم. علاوه بر چشم انداز ۲۰ سال کشور که تا یک سال دیگر پایان پیدا میکند، سیاستهای راهبردی نظام در هر حوزه به صورت جداگانه از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین و ابلاغ میشود. در کنار این برنامههای پنج ساله توسعهای کشور نیز به صورت جداگانه توسط مجلس تهیه و توسط دولت ابلاغ میشود.
اساساً با برنامههای فوق نباید مشکلی در تعیین اهداف قابل دسترسی برای کشور وجود داشته باشد، اما متأسفانه شاهدیم که در اغلب ادوار برنامه پنج سال تنها بخشی از اهداف موجود تحقق یافته است. حالا هم با شوکهای مداوم اقتصادی و تحریمی به نظر میرسد دولت عملاً تبدیل به یک مجموعه بیبرنامه شده است که قرار است تنها یک واکنش انفعالی در مورد هر اتفاق جدید بروز دهد.
شاید سؤال اصلی این باشد که چرا این اتفاقات به صورت مداوم برای نظام برنامهریزی کشور رخ میدهد و دولت به عنوان اصلیترین دستگاه اجرایی از عمل به آن عاجز است، به عنوان مثال «اقتصاد مقاومتی»، «تولید و اشتغال»، «حمایت از کالای ایرانی»، «رونق تولید»، «جهش تولید» و تمام نامهای دیگری که برای سالهای اخیر گذارده شده، نهادهای خطمشیگذاری کشور را به تکاپو انداخته است، اما چرا هیچکدام نتوانسته آنطور که باید اقتصاد کشور را تکان دهد و مردم طعم آن را در اقتصاد خانوار خود بچشند؟
بوروکراسی و تعیین جایگاه آن
علاوه بر نگاه کلی به تمام ساختار اجرایی کشور و اجرای اصلاحات گسترده در خصوص عملکرد دولت به نظر میرسد بخشی از این مشکلات به دلیل عدم ارتباط صحیح بین نظام برنامه برنامهریزی و نظام اجرایی یا همان نظام بوروکراتیک کشور است؛ سیستمی که به صورت طبیعی وظیفه اجرای هر گونه برنامه در نظام اجرایی را بر عهده دارد، یعنی عملاً زمانی که ما از بوروکراسی صحبت میکنیم به تمام نظام اجرایی کشور شامل کارمندان، سازمانها و همچنین نیروهای نظامی و غیر نظامی اشاره میکنیم که وظیفه چرخاندن این چرخ بزرگ را بر عهده دارند. این تعریف تکنوکراتها را که طبقهای جدا از نظام اجرایی است شامل نمیشود.
بوروکراسی علاوه بر اجرا کردن برنامههای تدوینی کلان کشور نقش بیبدیلی در شناسایی مسائل عمومی، کشاندن آنها به دستور کار دولت و مجلس، تدوین خطمشی و اجرا و ارزشیابی آنها بازی میکند و از این طریق اثرگذاری قابلتوجهی بر فرآیند خطمشیهای عمومی دارد. این اثرگذاری به دلیل دانشِ خبرگی و نهادی بلندمدتی است که بوروکراسی از مسائل عمومی دارد و این دانش در شناسایی مسائل بسیار دخیل و مؤثر خواهد بود. در برخی از موارد بوروکراسیها آغازگر خطمشیها هستند و بهنوعی سنگ بنای اولیه خطمشی را مینهند. مثال بارز این حالت، بودجه بهعنوان یکی از مهمترین خطمشیهای حکومت است که شروع و تدوین اولیه آن از بوروکراسی است و حداقل در کشور ما نقش بوروکراسی تا آخرین مرحله آن پررنگتر از نهادهای خطمشیگذار مرتبط در این حوزه است.
علاوه بر این، معمولاً بوروکراتها در مقایسه با سیاستمداران، عمر سازمانی بیشتری دارند. این ماندگاری طولانی به آنها این فرصت را میدهد تا بهجای نگاه سیاسی صرف، از منظر خطمشی مسائل را بررسی کنند و نگاه بلندمدت به مسائل عمومی داشته باشند. همچنین بوروکراتها معمولاً به دلیل برخوردار بودن از خبرگی و صلاحیتهای حرفهای استخدام میشوند در حالیکه سیاستمداران بر اساس محبوبیت یا وعدههایی که میدهند انتخاب میشوند. به این ترتیب یک نظام بوروکراتیک گاه تا سالها یک نظام اجرایی را هدایت میکند و فرآیند جایگزینی آنها نیز بسیار سخت و زمانبر است، از همین رو در دولتهای گذشته مکرر شاهد بودهایم که تلاش برای جایگزینی گروهی از بوروکراتها در یک وزارتخانه یا یک اداره آنچنان زمانگیر و سخت شده که طول عمر دولت به پایان رسیده و عملاً کار مفیدی انجام نشده است.
مشکل زمانی مضاعف میشود که شما زمان لازم برای یادگیری و آشنایی با فرآیندها از سوی نیروهای جدید را نیز اضافه کنید.
نظام برنامهریزی در چنگ بوروکراتهای اجرایی
زمانی که یک برنامه کلان اجرایی وارد فاز اجرایی میشود، نگاه و خط مشی بوروکراتها در نحوه اجرای آن میتواند بسیار مؤثر باشد. دراغلب موارد و هنگام اجرای یک فرآیند، بوروکراسی بر جهتگیری خطمشی به طرق مختلفی اثر میگذارد. خطمشیها معمولاً خیلی گسترده و مبهم هستند. دلیل این امر اولاً ماهیت پیچیده مسائل عمومی است و دوماً مسئولیت حل این مسائل و اجرای خطمشیهای مرتبط با آنها معمولاً میان بوروکراسیهای مختلف پراکنده است. خلأهای موجود در قوانین یا مسکوت بودن قانون در برخی از مسائل و حوزهها باعث ایجاد نوعی آزادی عمل اداری میشود که بوروکراتها از آن بهره جسته و خطمشیها را بر اساس نظرات و دیدگاههای خود تفسیر میکنند که از این طریق اثرگذاری بسیار بالایی بر خطمشیها دارند، بهعبارت دیگر، قصد اصلی خطمشیها که توسط خطمشیگذاران منظور شده است با تفسیری که بوروکراتها از خطمشیها میکنند، تغییر میکند.
به این ترتیب گاه یک برنامه مهم و اجرایی که کشور امید فراوانی به اجرای آن بسته عملاً وابسته به نظر یک جزء کوچک از یک نظام گسترده بوروکراتیک میشود، به طور مثال فرض کنید هیئت دولت برای کمک به جهش تولید تصمیم به اعطای وام به کارخانههای تولیدی گرفته است. تولیدکنندههای زیادی از صنایع مختلف به یکی از شعب عامل مراجعه کردهاند و تقاضای این وام را دارند. از آنجا که در اعطای وام محدودیت وجود دارد به تعداد محدودی از متقاضیان وام تعلق خواهد گرفت. همه تولیدکننده هستند و این وام میتواند کمک شایانی به جهش تولید در کارخانههای آنها بکند. کارمند بانک ناچار است برخی را در اولویت قرار دهد و مابقی را از اولویت خارج کند. اینکه اولویتبندی او چه منطقی دارد مهم نیست؛ مهم این است که همین عمل او که ناشی از تفسیر شخصی او از مفهوم «جهش تولید» است یا اینکه یک ارزیاب گمرک بنا بر تفسیر خود از آییننامههای گمرکی تصمیم میگیرد یک کالا را صادر و وارد کند و یک نظام گسترده اقتصادی را با مشکل روبهرو میکند.
رمز پایان ناکامی برنامههای اجرایی
تمام این موارد فقط برای این گفته شد تا فراموش نکنیم یک برنامه موفق و اجرایی بدون همکاری و در نظر گرفتن نظام اجرایی و بوروکراتیک به موفقیت نخواهد رسید، از این رو باید نظر این سیستم را در تدوین برنامهها لحاظ یا آن را به صورت کامل همراه کرد، از این رو با قاطعیت میتوان گفت که مشکل اساسی به فعالیتهای خطمشیگذاران فعال طی سالهای گذشته در مسائل و موضوعاتی که به نحوی به شعار سال مربوط میشد به نادیده گرفتن این قدرت و اثرات آن برمیگردد.
در کشورهای دیگر انجمنهای صنفی نهادهای بوروکراتیک نظرات بدنه اجرایی را به سیاستگذاران کلان منتقل میکنند، اما به نظر میرسد این خط ارتباطی در داخل کشور به طور کامل نابود شده است. شاید رمز پایان دادن به ناکامیهای نسبی برنامههای اجرایی پایان دادن به همین ارتباطات ناقص است.
