مرتضي خمسه*
بودجه، برنامه مالي دولت است كه مشتمل بر منابع و مصارف عمومي ميباشد و معمولاًدر قالب يك ماده واحده و تعدادي تبصره تنظيم و به تصويب مجلس ميرسد. احكام مذكور در ماده واحده و تبصرههاي قانون بودجه، بخش اندكي از واقعيت بودجه كل كشور را منعكس ميكنند اما نمود اصلي اين منابع و مصارف، اعداد و ارقامي است كه در جداول و پيوستهاي قانون بودجه مندرج ميگردد و چه بسا بتوان گفت كه «بودجه» (مخصوصاً از منظر مالي و محاسباتي)، چيزي جز همين اعداد و ارقام نيست.
قوانين جاري كشور نيز كم و بيش همين برداشت را تأييد ميكند. به عنوان مثال، بند «د» ماده 28 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) – مصوب 1393 – چنين مقرر ميدارد: «اعتبارات هزينهاي و تملك داراييهاي سرمايهاي و مالي و كمكها و ساير اعتبارات و رديفهاي مندرج در جداول قوانين بودجه سنواتي به شرح عناوين و ارقام جداول مذكور فقط در حدود وصولي درآمدها و ساير منابع عمومي به شرح عناوين و ارقام مندرج در جداول مربوط قوانين ياد شده... در حدود ابلاغ و تخصيص اعتبار... قابل تعهد، پرداخت و هزينه است.»
با وجود اين، تمام اهتمام مجلس هنگام بررسي و تصويب لايحه بودجه و نيز شوراي نگهبان در مقام بررسي مصوبه مجلس، معطوف به بررسي احكام مذكور در ماده واحده و تبصرههاي آن ميباشد كه نتيجه آن، غفلت از نماي اصلي بودجه – يعني همان اعداد و ارقام مندرج در جداول– است. بعد از تصويب لايحه بودجه در دولت، صرفاً كميسيون تلفيق مجلس، آن هم در بخش اندكي، به بررسي و اصلاح اعداد و ارقام جداول و پيوستهاي بودجه ميپردازد كه همين موارد اندك نيز در بررسيهاي صحن مجلس شوراي اسلامي، مورد توجه جدي قرار نميگيرد.
از جمله موارد مهمي كه در پيوستهاي لايحه بودجه مندرج ميگردد و بخش عظيمي از بودجه كل كشور را به خود اختصاص ميدهد، پيوست شماره «3» تحت عنوان «بودجه شركتهاي دولتي، بانكها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت» است. شايان توجه است كه اين قسمت، حتي در بررسيهاي كميسيون تلفيق مجلس شوراي اسلامي نيز مورد توجه قرار نميگيرد و با توجه به ويژگيهاي خاص اين بخش از بودجه – كه در اين گزارش بدان اشاره خواهد شد - ميتوان آن را لايه پنهاني و مغفول بودجه كل كشور ناميد. حال آنكه تقريباً به طور ميانگين، بودجه شركتهاي دولتي، بانكها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت، دو سوم بودجه كل كشور را به خود اختصاص ميدهد. به عنوان نمونه در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، كمي بيش از 68 درصد از بودجه كل كشور، به همين بخش اختصاص پيدا كرده است كه نقش بسزايي در تعيين سرنوشت بودجه كل كشور خواهد داشت.
از جمله اصولي كه در تنظيم بودجه بايد مورد توجه قرار بگيرد، اصل «جامعيت» بودجه است كه بر اساس آن، بايد تمام درآمدها و هزينههاي دولت به هر شكل و صورتي كه هست، در سند بودجه جمعآوري و به صورت ناخالص به مجلس تقديم شود. ناخالص بودن بودجه به اين معني است كه بايد ارقام منظور در بودجه بدون آنكه هزينهها از درآمدها كسر شوند، در سند بودجه درج شود. بنابراين به موجب اصل جامعيت بودجه – كه از آن به اصل كامليت هم نام برده شده است - همه اقلام درآمدي و همه اقلام هزينهاي بايد در بودجه عمومي منعكس شوند.
اصول 52 و 53 قانون اساسي نيز به صورت تلويحي به اين موضوع اشاره دارند. اصل 52، تكليف دولت در تهيه لايحه و تكليف مجلس در خصوص رسيدگي و تصويب لايحه دولت را ناظر بر «بودجه كل كشور» ميداند. از جمله مطالب مستفاد از اصطلاح «بودجه كل كشور»، همان چيزي است كه از آن تحت عنوان اصل جامعيت بودجه ياد ميشود. همچنين اصل 53 قانون اساسي مقرر ميدارد: «كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانهداري كل متمركز ميشود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام ميگيرد.» در نتيجه، قانون اساسي نيز بر لزوم جامعيت بودجه تأكيد كرده است.
اما با نگاهي به قوانين بودجه طي سالهاي اخير و نيز لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، مخصوصاً در رابطه با بودجه شركتهاي دولتي (پيوست شماره 3 لايحه بودجه)، مشخص ميشود كه اين اصل مهم در بودجهريزي نقض شده است چراكه فهرست شركتهاي دولتي مذكور در پيوست شماره 3 لايحه بودجه، كليه شركتهاي دولتي موجود را پوشش نداده است. يعني بودجه برخي شركتهاي دولتي در لايحه بودجه كل كشور (پيوست شماره 3) درج نشده است! گفتني است اين موضوع دائماً توسط ديوان محاسبات كشور تذكر داده شده و ميشود؛ به عنوان نمونه در بند اول از بخش سوم «خلاصه گزارش تفريغ بودجه سال 1395 كل كشور» چنين بيان شده است: «عدم درج بودجه... تعداد كثيري از شركتهاي دولتي، نشان از نقض اصل جامعيت بودجه كشور دارد.» نمونه بارز اين امر، عدم درج بودجه سازمانهاي مناطق آزاد تجاري - صنعتي است.
اين سازمانها كه بر اساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد مصوب 7/6/1372 مجلس شوراي اسلامي تشكيل شدهاند، داراي ماهيت شركتي بوده و مالكيت آنها در اختيار دولت است. بنابراين شركت دولتي محسوب ميشوند و طبعاً بايد بودجه آنها در قسمت مربوط به بودجه شركتهاي دولتي - به عنوان يكي از اركان بودجه كل كشور - درج شود. اين نكته صراحتاً در قوانين بودجه سالهاي 1393 و 1394 كل كشور مقرر شد. بر اساس بند «ي» تبصره «20» قانون بودجه سال 1393 كل كشور و بند «ل» تبصره «9» قانون بودجه سال 1394 كل كشور، دولت مكلف شده بود تا بودجه سازمانهاي مزبور را در لايحه بودجه سالهاي 1394 و 1395 درج كند، لكن در هيچ يك از لوايح تقديمي دولت اين مهم مورد توجه قرار نگرفته است. علاوه بر اين، بودجه شركتهايي همچون شركتهاي مهندسي و توسعه گاز ايران، بازرگاني گاز ايران، آواي پرديس سلامت، بيمه ايران و انگليس و... كه همگي شركت دولتي محسوب ميشوند نيز در پيوست شماره 3 لايحه دولت مشاهده نميشود.
نتيجه اين امر، عدم شفافيت بودجه شركتهاي مذكور است كه نظارت ديوان محاسبات را دچار خدشه ميكند؛ امري كه بسترساز فساد بوده و درآمد شركتهاي مزبور را به حياط خلوت دولت تبديل ساخته است. اين موضوع از وجوه ديگري نيز درخور توجه است كه مطالب
جداگانهاي ميطلبد.
*كارشناس و پژوهشگر حقوق عمومي
