جمهوريخواهان با انتخابات مياندورهاي ماه نوامبر2014 به پيروزي رسيدند و از روز سوم ژانويه سال جاري ميلادي (2015)، كنگره امريكا با اكثريت آنها تشكيل شد. اين تركيب يك نتيجه مشخص به دنبال داشته و آن تقابل تمام عيار جمهوريخواهان با رقباي سنتي دموكرات آنها و كاخ سفيد است. اين تقابل سرفصلهاي مختلفي از سياست داخلي و خارجي امريكا دارد كه به طور مشخص مذاكرات هستهاي گروه 1+5 يك مورد خاص و چالشبرانگيز است. اين حزب در 24 نوامبر 2013 توافقنامهاي با ايران تحت عنوان برنامه اقدام مشترك (Joint Plan of Action) امضا كرد كه به توافق موقت ژنو مشهور شد و طرف جمهوريخواه از همان ابتدا ساز مخالف خود را با اين توافقنامه زد و كار به جايي رسيد كه كارل لوين، رئيس دموكرات وقت كميته نيروهاي مسلح، در مقاله روزنامه نيويورك تايمز از همكاران خود درخواست كرد تا اين توافق را از بين نبرند. مشكل جمهوريخواهان در آن موقع موقعيت اقليت آنها در سنا بود كه اين مشكل بعد از انتخابات مياندورهاي اخير برطرف شد و به همين دليل هم بود كه باراك اوباما، رئيسجمهور امريكا روز 21 ژانويه در نطق سالانه خود در برابر اكثريت جمهوريخواهان نسبت به هرگونه كارشكني خط و نشان كشيد و گفت هرگونه تصويب تحريمي عليه ايران را وتو خواهد كرد. جمهوريخواهان كه از ابزار تحريم براي سنگ انداختن در راه مذاكرات هستهاي مأيوس شده بودند رو به ابزارهاي ديگر آوردند. جان بينر، رهبر جمهوريخواه كنگره، درست بعد از نطق سالانه اوباما و در اقدامي خلاف پروتكلهاي بينالمللي از بنيامين نتانياهو، نخستوزير رژيمصهيونيستي براي ايراد سخنراني در كنگره دعوت كرد به اين اميد كه تأثيري بر روند مذاكرات بگذارد اما بعد از سخنراني با تمام سر و صداي رسانهاي معلوم شد كه اين سخنراني دستاوردي ندارد. حالا 47 سناتور جمهوريخواه نامهاي سرگشاده به رهبران ايران نوشتهاند تا به آنها در مورد عواقب هرگونه توافق هستهاي با دولت خود هشدار داده باشند.
توهين به مخاطب
نويسنده اصلي نامه سناتور جواني است به نام تام كاتن كه در انتخابات اخير مياندورهاي و از ايالت آركانزاس به نمايندگي سنا انتخاب شده و البته 46 سناتور جمهوريخواه ديگر سنا هم پاي آن را امضا كردهاند كه در ميان آنها نام افرادي مثل ميچ مككانل، ماركو روبيو، تد كروز و رند پاول ديده ميشوند كه از نامزدهاي احتمالي براي انتخابات رياست جمهوري سال آينده امريكا هستند. اولين و واضحترين نكته در مورد اين نامه، لحن توهينآميز آنهاست كه در همان خط اول نامه آشكار شده كه از نظر آنها، رهبران ايران اطلاع كافي از قانون اساسي و نظام متكي بر آن در امريكا ندارند. اين لحن از نامه به طور كامل به دور از لحن متعارف براي خطاب به رهبران يك كشور است و ناآگاهي از اصول و قواعد در عرصه بينالمللي كه از تازهكار بودن كاتن برميآيد اما امضاي 46 سناتور ديگر هم اين حد از ناآگاهي را تأييد ميكند. نكته دوم در اين است كه اين لحن توهينآميز ميتواند خطاب به چه كسي باشد؟ عنوان نامه در خطاب به رهبران ايران است اما با توجه به كل نامه، ميتوان گفت كه مخاطب اصلي نامه نه رهبران ايران بلكه شخص اوباماست. آنها اول متذكر دوره كوتاه از رياست جمهوري اوباما شدهاند و بعد مدعي شدهاند كه رئيسجمهور بعدي ميتواند «با يك حركت قلم» هر توافق انجام شده را لغو كند يا اينكه كنگره مفاد آن را «در هر زماني تعديل كند». اين تذكر و ادعا به طور كلي ارتباطي به رهبران ايران ندارد بلكه خطابي است به اوباما تا نسبت به شرايط او و جانشينش در كاخ سفيد تذكر داده شود چنان كه گويي اوباما مطلع به اين شرايط نيست و حالا كاتن جوان به او گوشزد و حتي هشدار ميدهد. به اين ترتيب، لحن متكبرانه اين نامه در ظاهر متوجه رهبران ايران است اما با تحليل نامه معلوم ميشود كه خطاب اين لحن به رئيسجمهور امريكاست و البته لحن توهينآميز آن هم به او است.
چالش حقوقي
چالش حقوقي قبل از اين در امريكا مطرح بود كه مربوط ميشود به نقش كنگره و به خصوص مجلس سنا در هر توافق احتمالي هستهاي با ايران. اكثريت جمهوريخواه معتقدند كه توافق بايد به تصويب كنگره برسد و 47 سناتور در اين نامه، موضوع را به قانون اساسي امريكا گره زدهاند. حالا مسئله اين است كه اگر توافق نهايي هستهاي به امضاي اوباما برسد، آيا او ملزم است آن را به تصويب كنگره هم برساند؟ اوباما و ديگران در دولت او معتقد به اين الزام نيستند اما جمهوريخواهان و از جمله اين 47 سناتور معتقد به اين الزام دولت هستند. موضوع در اصل تفسيري از فصل دوم قانون اساسي امريكا كه در بند دوم از بخش دوم اين فصل آمده:«رئيسجمهور با مشورت و موافقت
(advice and consent) سنا و به شرط موافقت دو سوم سناتورهاي حاضر، داراي اختيار انعقاد معاهدات (Treaties) ميباشد، به ترتيبي كه قانون معينخواهد كرد». عبارت مشورت و موافقت، قابل تفسير است و 47 سناتور با تفسير خاص خود از اين عبارت نسبت به عاقبت توافق نهايي هشدار دادهاند كه البته كاخ سفيد تفسير ديگري دارد. جك گلدسميت، استاد حقوق دانشگاه هاروارد، تفسير ديگري از اين بند دارد و با استناد به پايگاه اينترنتي سنا متذكر ميشود كه اين مجلس معاهدات را تصويب نميكند بلكه بنا بر گزارش سرويس تحقيقاتي كنگره در 2001، رئيسجمهور در مورد مفاد معاهدات مذاكره ميكند و در نهايت به تصويب ميرساند مشروط بر اينكه سنا در مراحل آغازين مذاكره لايحهاي را در مورد معاهده ارائه و موافقت خود را با آن اعلام كرده باشد. بنابراين مجلس سنا برخلاف ادعاي 47 سناتور ابتداي به ساكن حق تصويب معاهدهاي ندارند بلكه نقش اين مجلس بيشتر مشورتي و هماهنگي با رئيسجمهور اين كشور است. علاوه بر اين، نقش رئيسجمهور و مجلس سنا با توجه به تمايزات موجود در انواع معاهدات فرق ميكند. بر اساس گزارش سرويس تحقيقاتي كنگره 2001، قانون امريكا بين معاهدات تحت عنوان treaties با توافقات اجرايي كنگره و توافقات اجرايي انحصاري، تمايز قائل شده است. هر سه قسم از لحاظ حقوق بينالملل در زمره معاهدات الزامآور شناخته ميشوند و تفاوت آنها فقط به قوانين امريكا و نحوه تصويب آنهاست به اين نحو كه معاهدات بايد به تصويب دو سوم اعضاي سنا برسد، توافقات اجرايي سنا نياز به تصويب اكثريت دو مجلس سنا و نمايندگان دارد و توافق اجرايي انحصاري تنها نياز به تصويب رئيسجمهور دارد و لغو آن يا با پس گرفتن امضا توسط رئيسجمهور بعدي يا حكم دادگاه در صورت مغايرت با قانون اساسي ممكن است. به نظر ميرسد كه در انتخاب عنوان توافق موقت ژنو نيمنگاهي به اين تفاوتها در قوانين داخلي امريكا هم بوده چراكه از عنوان
Joint Plan of Action چنين برنميآيد كه موضوع معاهدهاي بين امريكا و ديگر كشورها باشد بلكه قالب كار در توافقات اجرايي است تا دست رئيسجمهور امريكا در امضاي توافق نهايي باز باشد. بنابراين سرنوشت توافق نهايي برخلاف ادعاي 47 سناتور به تصويب سنا گره نخورده و تنها مسئلهاي كه باقي ميماند در تعهد رئيسجمهور بعدي امريكا به توافق نهايي است. چون اصل توافق نهايي بر قالب توافق اجرايي انحصاري شكل گرفته، پس رئيسجمهور بعدي ميتواند با صدور فرمان اجرايي جديد امضاي خود را از توافق نهايي پس بگيرد و كار آن را پايان دهد.
نتيجه مثبت نامه
كاتن و 46 سناتور ديگر با نوشتن اين نامه خواستهاند به صورت رسمي در راه رسيدن به توافق نهايي سنگاندازي كنند و همين نيز واكنش تند كاخ سفيد را برانگيخته كه تندترين آنها از سوي جو بايدن، معاون رئيسجمهور بود كه سابقه 36 سال كار در سنا را دارد. با وجود اين، نامه 47 سناتور را نميتوان اتفاقي منفي در اين مسير ارزيابي كرد بلكه بايد آن را از زاويهاي مثبت ديد. قبل از هر چيز، اين انتقاد بر دولت اوباما وارد است كه بعد از دستيابي به توافق موقت ژنو اقدامي در جهت رأي مثبت سنا براي اين توافق نكرد در حالي كه اكثريت سنا در آن زمان به دست دموكراتها بود و ميتوانست بر اساسمشورت و موافقت عمل كند. اگر دولت اوباما اين اقدام را در آن موقع انجام داده بود، حالا 47 سناتور نميتوانستند نامهاي به اين صورت توهينآميز بنويسند. همين نكته نگراني ايران از قابل اعتماد بودن طرف امريكايي را توجيه ميكند به خصوص اينكه زمان كوتاهي تا پايان رياست جمهوري اوباما باقي نمانده و معلوم نيست كه رئيسجمهور بعدي به فرمان اجرايي او در زمينه توافق نهايي هستهاي پايبند باشد. نكته مهم و البته مثبت اين نامه در تأييد بياعتمادي به امضاي اوباما در توافق نهايي است كه بايد راهحل قابل قبول و مطمئني براي آن انديشيده شود. راهحل دكتر محمدجواد ظريف در فرستادن توافق نهايي هستهاي به شوراي امنيت است تا اين شورا توافق را تحت فصل هفتم از منشور سازمان ملل تصويب كند. معلوم نيست كه اين پيشنهاد شخص او است يا آنكه در مذاكرات مطرح شده و ديگر كشورها و به خصوص پنج كشور داراي حق وتو هم همين نظر را دارند. اگر اين اتفاق بيفتد، توافق نهايي بر تمام كشورهاي عضو از جمله امريكا لازمالاجرا ميشود، چراكه طبق ماده 103 از منشور سازمان ملل تمام قطعنامههاي شوراي امنيت به خصوص تحت فصل هفتم از لحاظ حقوقي براي اعضاي سازمان لازمالاجراست و بر تمام قوانين داخلي كشورها و قراردادهاي بينالمللي توفق و برتري دارند. بنابراين فرستادن توافق نهايي به شوراي امنيت راهحلي براي تضمين اجراي آن است جداي از اينكه با قطعنامه شوراي امنيت هم مبناي تحريمهاي يكطرفه امريكا و اتحاديه اروپا مخدوش ميشود و هم آنكه ديگر كشورها به راحتي ميتوانند با استناد به اين قطعنامه آن تحريمها را ناديده بگيرند و اگر مورد جريمه امريكا واقع شدند به دادگاههاي اين كشور شكايت كنند. در هر صورت، نامه 47 سناتور خلأ قابل توجه حقوقي در توافق نهايي را آشكار كرده كه براي ضمانت قابل اعتماد آن بايد از هم اكنون و طي مذاكرات فعلي چارهاي اساسي انديشيده شود و تنها به امضاي رؤساي كشورهاي درگير مذاكرات دلخوش نكرد.
