مسئله مهم در رابطه با اين موضوع يعني «شناسايي و توزيع مسئوليت ميان كارگزاران تأمين و تضمين حقوق ملت»، اين است كه حقوق ملت، حقوقي فراگير و گسترده در ابعاد مختلف است كه همه نهادهاي نظام را در تحقق و حراست از آن دخيل مينمايد. در اين زمينه دولت (قوه مجريه) تنها بخشي از اين بار مسئوليت را بر عهده دارد و نه همه را. اين نقش بر اساس اصولي معين و با در نظر داشتن كاركردهاي ذاتي اين قوه قابل تعريف است. در اين رابطه، بايد موارد زير را مورد تأكيد قرار داد:
الف-تفكيك قوا و مرزشناسي قانون از آييننامه
نخست اينكه كارويژه قوه مجريه، در نظام سياسي تفكيك نسبي قوا در ج. ا. ايران، امور ذاتاً اجرايي است. در اين زمينه، وظيفه و مسئوليت اصلي اين قوه، اجراي قوانين است؛ قوانيني كه احكام آن، به نهادها و دستگاههاي اجرايي مربوط ميشوند. روشن است كه هرچند در كليات حقوق مسئوليت اجراي ساير قوانين به صورت كلي به قوه مجريه منتسب ميشود اما اجراي قوانين خاصي كه به ساير قوا مربوط ميشوند، خارج از اين مسئوليت است.
نقش دوم قوه مجريه در سطح تأمين مسير زمامداري و مديريت امور عمومي، مشاركت در قانونگذاري است كه بر حسب ماهيت كنش مذكور، در اصطلاح حقوقي به عنوان «لايحهسازي» و «آييننامهگذاري» تلقي ميشود. منظور از تدوين لوايح، ارائه پيشنهاد تخصصي براي آن دسته از اموري است كه قاعدهسازي در زمينه آنها، تنها در صلاحيت مجلس و در قالب وضع قانون است. در اين زمينهها، نهايت نقش دولت به تدوين لايحه محدود خواهد بود. در ساير زمينهها، دولت ميتواند از طريق وضع آييننامه و تصويبنامه، به صورت سريع و مستقل نسبت به تنظيم امور اقدام كند. مرز ميان قانون و آييننامه را هم قانون اساسي و هم اصول عمومي حقوقي تعيين كردهاند. بر اساس اصول 85 و 138 قانون اساسي، وضع تصويبنامه و آييننامه تنها محدود به اجراي قوانين و تنظيم امور داخلي قوه مجريه است. اين صلاحيت، جنبه استثنايي دارد و در ساير موارد، به ويژه مواردي كه قانون اساسي صراحتاً به اقدام مجلس يا وضع قانون اشاره كرده است، دولت نميتواند از طريق وضع آييننامه در خصوص آنها مداخله كند.
در نهايت، بايد توجه داشت كه هم مجلس و هم دولت در هر يك از زواياي اقدامات قاعدهسازي خود نميتواند برخلاف قانون اساسي اقدام نمايند. منظور از اقدام خلاف قانون اساسي، اقداماتي است كه احكام شكلي يا ماهوي قانون اساسي را نقض نمايند. اقدام دولت به جاي مجلس، تدوين آييننامه به جاي قانون، وضع احكام امري براي ساير قوا از طريق مصوبه دولت و. . . از جمله موارد كلي هستند كه خلاف قانون اساسي تلقي خواهند شد. پس از نكات كلان فوق كه بسترهاي اساسي قانونگذاري در زمينه حقوق ملت (و به قولي، حقوق شهروندي) را تعيين ميكنند، ميتوان منشور حقوق شهروندي دولت را مورد ارزيابي قرار داد.
ب- ماهيت حقوقي منشور حقوق شهروندي
در نظام حقوقي، مسائل شكلي مقدم بر مسائل ماهوي هستند و از اين رو، مادامي كه شكل مصوبات مطابق با موازين تنظيم نشده باشند، ديگر بدون اينكه امكان ورود به محتواي آن مصوبه فراهم شود، بياعتباري آن استنتاج ميشود. در واقع، حتي مصوباتي كه ماهيت و محتواي درستي ندارند، اگر ضوابط شكلي نظير تقسيم وظايف و تعيين صلاحيت نهادها را رعايت نكرده باشند، بياعتبار خواهند بود.
