جوان آنلاین: هر چند همه از قوای سهگانه تا حقوقدانان متفقالقول هستند که باید هر طور که هست مشکل قولنامههای اموال غیرمنقول که تبدیل به یک بحران شده و حتی اعتبار اسناد رسمی را زیر سؤال برده، حل شود، ولی نوع مواجهه با آن هنوز محل اشکال است. در حالی که طرح مجلس شورای اسلامی به دنبال بطلان معاملات غیرمنقول با سند عادی است، ولی شورای نگهبان این راهکار را خلاف شرع دانسته و اکنون سرنوشت آن به دست مجمع تشخیص مصلحت نظام سپرده شدهاست، البته مشکل فقط بحثهای فقهی و حقوقی در این خصوص نیست و مشکلات زیادی هم در راه اجرای این قانون وجود دارد که باید حل شود. در ادامه گفتگوهای بررسی این مسئله اینبار به سراغ سیدحسن میرحسینی، معاون سابق سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و استاد دانشگاه رفتهایم و با او که تجربه علمی و عملی بسیاری در حوزه ثبت دارد، راهکار موجود در این خصوص را مورد بررسی قرار دادهایم.
دلیل وضعیت فعلی در نظام ثبتی کشور که به مسئله ضرورت ثبت اسناد عادی اموال غیرمنقول منتج شده چیست؟
نظام ثبتی ما اهدافی دارد و همه تلاشها باید برای این باشد که این نظام ثبتی بتواند به اهدافی که دارد، نائل شود. یکی از اهداف مهم تثبیت مالکیت و یکی هم اعتبار بخشیدن به اسناد است. برای اینکه نظام ثبتی ما به هر حال به این هدف نائل شود، در قوانین ثبتی که مربوط به قبل از انقلاب است باید اصلاحاتی صورت پذیرد. اصلاحات اساسی تاکنون در قوانین ثبتی انجام نشده یا اگر هم بعد از انقلاب اصلاحاتی صورت گرفته خیلی از این اصلاحات نظام ثبتی ما را منحرف کرده است. یعنی یک زمانی نظام ثبتی ما از سال ۱۳۱۰ با تصویب قانون در این جهت بود که ما بتواند اطلاعات دقیق و به روز از تغییرات حقوقی و فیزیکی املاک داشته باشد. یعنی ما یک پایگاه داده اطلاعاتی درباره املاک و اراضی داشته باشیم که به روز باشد و لحظه به لحظه نظام ثبتی ما بتواند به این اطلاعات دسترسی داشتهباشد. یکی از مواردی که مانع میشود ما این نظام جامع اطلاعاتی را نداشتهباشیم، همین اسناد عادی نقل و انتقال املاک است، در رابطه با این موضوع بعد از انقلاب مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت بنا شد به همین اسناد اعتبار بدهند؛ در حالی که نظام ثبتی ما هدف دیگری داشت؛ مثلاً اگر در جریان ثبت یک ملک کسی متقاضی بود و اظهارنامه میداد، قانون تعیین تکلیف کردهبود که اگر متقاضی بیاید ملکش را با سند عادی یا رسمی بفروشد در مورد هرکدام چه کاری باید انجام دهد.
یعنی ما در قوانین ثبتی قبل و بعد از انقلاب به اسناد عادی اعتبار دادهایم؟
در ماده ۴۸ قانون ثبت ذکر شده که اگر اموال غیرمنقول تحت شرایطی ثبت نشود، این اسنادی که تنظیم میشود در ادارات پذیرفته نمیشود. البته حقوقدانان هم نظرات مختلفی در مورد این موضوع داشتند. خیلی از حقوقدانان بزرگ معتقد بودند این ماده به معنای این است که حتماً باید برای معاملات در دفترخانه سند تنظیم شود و اگر تنظیم نشود، اصل معامله باطل است. این حقوقدانان میگفتند خصوصاً در مورد اموال غیرمنقول ثبتشده در زمان معامله، حتماً باید در دفترخانه سند رسمی تنظیم شود. این همان چیزی است که در طرح اخیر دنبال آن هستند. مالکیت باید امن باشد و منی که با سند رسمی میروم یک ملکی را میخرم مطمئنتر هستم تا اینکه بروم یک سند عادی تنظیم کنم. با صحت معاملات با سند عادی، زمینههای کلاهبرداری و معاملات معارض هم ایجاد میشود. اموال را هم نمیشود شناسایی کرد؛ یا اینکه وقتی سیاستگذاری در خصوص اموال غیرمنقول میخواهید انجام دهید، بانک جامع اطلاعاتی ندارید و وقتی شما یک بانک اطلاعاتی ملک به روز و آنلاین ندارید در یک لحظه امکان دارد ملک به چند نفر واگذار شود؛ همانطور که الان ما در جامعه میبینیم، بنابراین همه این پیشینهها موجب شد که این طرح را بعد از سالها مطالعه پیشنهاد دهند.
خب موضع برخی این است که بی اعتباری اسناد عادی، خلاف شرع است.
در پژوهشگاهها حقوقدانان راجع به این موضوع بحث کردند. ما میگوییم الان از نظر مصلحت جامعه بحث میکنیم. مصلحت جامعه با توجه به این معایبی که پیش آمدهاست، این است که از سند عادی اعتبارزدایی بشود. همانطور که خیلی از کشورها آمدهاند راهکارهای مختلفی را برای اینکه بتوانند آثار زیانبار اسناد عادی معاملات را کنترل کنند تعریف کردهاند، بعضی از این اقدامات را هم ما میتوانیم انجام دهیم. مانند همین کاری که آمدهاند تنظیم سند رسمی را به عنوان رکن معامله تلقی کرده و گفتهاند اگر معاملهای به موجب سند رسمی تنظیم نشود، معامله باطل است و خود سند هم به تبع ابطال معامله اصلاً اعتبار ندارد. در مجموع، خیلی از افراد معتقدند که ما میتوانیم راهکارهای دیگر داشته باشیم و مشوقهایی بگذاریم تا افراد تشویق به معاملات رسمی و تنظیم سند رسمی شوند.
آیا این راهکارها میتواند مشکل را حل کند؟
نه اعتقاد من این نیست که اینها میتواند مشکل را اساسی حل کند. شما فرضاً ضمانت اجرای کیفری میگذارید مانند قانون پیش فروش آپارتمانها که گفته شده پیشفروش آپارتمان حتماً باید به موجب سند رسمی باشد، الان آیا واقعاً عمل میشود؟ نمیخواهیم قانون فقط روی کاغذ باشد و قانون جزو قوانین متروکه باشد. باید مردم انگیزه برای اجرای قوانین هم داشته باشند. علاوه بر این، ضمانت اجرای کیفری هم میتواند تعداد پروندههای قضایی را زیاد کند، افزایش بی رویه مجرمان را داشته باشیم و زندانهای ما را پر کند. در مجموع بر اساس مطالعاتی که انجام شده و نظرات کسانی که سالها مدیر و دست اندرکار بودهاند، این است که صرف نظر از مباحث فقهی که جای بحث دارد و من در مقامی نیستم که در خصوص آن بحث کنم، از نظر مصلحت در شرایط فعلی برای برون رفت از این معضل حتماً باید راهکاری اندیشیده شود.
با راهکار ابطال سند عادی مشکل حل میشود؟
اگر مجمع تشخیص به این نتیجه برسد که نظر خیلی از حقوقدانان را تصویب کند و بگوید که سند عادی نهتنها در ادارات اعتبار ندارد، بلکه معامله با چنین سندی هم باطل است، باز هم جوابگو نیست. یعنی قانونی میشود که روی کاغذ میآوریم و بعد از چندین سال، چون استقبال برای اجرا نمیشود، همانطور که خیلی از قوانین متروک شدهاند، مانند آنها اصلاً اجرا نمیشود، چون زمینه اجرایی در جامعه ندارند. ما اگر تأکید روی این مسئله بدون لحاظ الزامات داشته باشیم، قانون متروکه بعدی را شاهد خواهیمبود و پس از چندین سال مجبور میشویم از این مسیر منحرف شویم. آن وقت دوباره باید قوانینی مانند مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت تصویب کنیم و بگوییم بیایید دوباره به این دارندگان اسناد عادی، سند رسمی بدهید!
حالا این الزامات چه چیزهایی هستند؟
الزامات زیاد هستند، ولی یکی از آنها کاهش مراحل نقل و انتقال ملک است. یعنی باید کاری کنیم که مردم در کوتاهترین زمان ممکن و با کمترین هزینه بروند دفترخانه و سند بزنند و اینطور نباشد که مجبور باشند هفت خان را بگذرند. ما الان برای انتقال یک ملک مراحل مختلفی را داریم، استعلامات زیادی را باید انجام دهیم که البته مقداری از آنها الان به صورت برخط انجام میشود و مقداری مشکل کم شدهاست، ولی باز هم این مشکلات را داریم. طرف میگوید من به جای اینکه بروم برای نقل و انتقال هشت یا نه مرحله را طی کنم، حداقل ۳۰ و ۴۰ روز باید معطل باشم تا مقدمات معامله را در دفترخانه بتوانم مهیا کنم، از ثبت رسمی معامله خودداری میکند. در صورتی که در برخی از این کشورها حداکثر ظرف دو روز و در قالب دو مرحله ملک منتقل میشود، بنابراین ما باید انتقال املاک را تسهیل کنیم که مردم انگیزه برای این کار داشته باشند. حالا شما در قانون هر کاری که میخواهید انجام دهید و بگویید سند غیررسمی باطل است، باز هم مردم به همین اسناد عادی گرایش پیدا میکنند.
همین الان فرض کنید اگر دفاتر ثبت رسمی معاملات مکلف باشند که یک نسخه از معامله به اداره مالیات ارسال شود، اداره مالیات میتواند وارد این پایگاه داده شده و آنلاین ببیند که روی ملک معاملهای انجام شده و با توجه به ابزارهایی که دارند مطالبات خود را وصول کند. سازمان تأمین اجتماعی هم میتواند همین کار را انجام دهد. باید مراحل را تا جایی که میتوانیم کاهش دهیم که زمان و هزینه کمتر شود.
الان یکی از مهمترین مسائلی که مطرح میشود این است که خیلی از املاک ما سند رسمی ندارند.
بله، مسئله بعدی که میخواهم عرض کنم، همین است که ما برای اینکه اطلاعات به روز داشتهباشیم باید آنلاین اطلاعات فیزیکی و حقوقی مربوط به املاک را هم داشته باشیم. خب دستگاههای موازی در رابطه با زمین و اراضی هستند. فرض کنید الان ما بخواهیم بررسی کنیم که چندتا نهاد داریم که در رابطه با اراضی ذی مدخل و تصمیمگیر هستند. خب کمیسیونها و نهادهای مختلفی هستند که همگی آنها را باید یکپارچه کنیم یا زیرساختها باید به شکلی باشد که اطلاعات اینها به روز در یک بانک جامع اطلاعاتی متمرکز شود تا بتوانیم بدانیم درباره فلان ملک مثلاً پروانه صادر شده یا نه. الان در مورد پروانه در روستا یک نهادی مسئول است و در شهر هم شهرداریها مسئول هستند. بنابراین باید سعی کنیم یا این دستگاههای موازی را تاجایی که میتوانیم کمتر کنیم تا در نتیجه تصمیمگیری در مورد زمین و اراضی متمرکز شود؛ یا اینکه زیرساختی داشتهباشیم که اطلاعات اینها را بتوانیم در نظام جامع اطلاعات مربوط به املاک و اراضی به صورت به روز داشتهباشیم.
مسئله سوم این است که ما متأسفانه نزدیک ۵۰ سال بعد از انقلاب هنوز نمیدانیم که فلان قطعه زمین وقفی است، موات است، متعلق به منابع طبیعی است یا زمین ملی است! ما هنوز نتوانستیم زمینی که زایش نمیکند را تعیینتکلیف کنیم. یک قطعه زمین یا تفکیک میشود و تبدیل به چند قطعه میشود یا تجمیع میشود و با چندین قطعه به یک قطعه تبدیل میشود. وقتی که منابع طبیعی نتوانسته زمینهایی را که دارد، تعیینتکلیف کند، وقف هنوز پروندههای زیادی در مراجع قضایی دارد که هنوز معلوم نیست این قریه یا نقطه وقفی است یا نه! وقتی شما اینها را تعیینتکلیف نکرده اید، چگونه میخواهید استعلامات را کمتر کنید؟! همه اینها مدعی هستند. حالا اینها دستگاههایی هستند که قانوناً میتوانند مدعی باشند. یکسری از دستگاهها هستند که اصلاً قانوناً مدعی هم نمیتوانند باشند، ولی یک نامه میآورند روی یک زمین میگذارند و نقل و انتقال آن را با مشکل روبهرو میکنند! الان یک دستگاهی یک نامه، نه حکم قطعی از دادگاه، روی پرونده یک زمین میگذارد و بعد شما که میخواهید بروید نقل و انتقال انجام بدهید، میبینید که دستگاه اینجا مدعی است!
قانوناً همین که یک دستگاه روی یک زمین مدعی باشد میتواند جلوی نقل و انتقال را بگیرد؟
نه! باید رأی قطعی داشته باشد. با یک نامه که نمیشود جلوی نقل و انتقال را گرفت، اما در عمل مواردی بودهاست که، چون فلان دستگاه میگوید من اینجا احتمالاً حق و حقوقی داشته باشم، جلوی تنظیم سند گرفته شدهاست. ما باید به این دستگاههای مختلفی که صاحب زمین هستند، چه دولتی و چه وقفی و چه غیر از اینها، یک بازه زمانی فرصت بدهیم و بگوییم در این بازه زمانی تعیینتکلیف کنید یا در نهادهای شبهقضایی این کار را انجام دهید یا در مراجع قضایی، بعد از آن ما فقط نظام جامع املاک را قبول داریم و دیگر از شما استعلام نمیکنیم.
در مورد قولنامههای قبلی باید چه کاری انجام شود؟
در مورد قولنامهها هم باید تکلیف آنها مشخص شود. یعنی در یک بازه زمانی اینها در نهادهای شبهقضایی تعیینتکلیف شوند. مثلاً پروندهای در ثبت، هیئت نظارت، شورای عالی ثبت، کمیسیون ماده ۱۲، منابع طبیعی یا هر کمیسیون دیگری هست باید در یک فرجه زمانی تعیینتکلیف شود و اختلافات حل شود. الان برخی از این پروندههای وقفی شاید ۱۵ یا ۲۰ سال در مراجع قضایی است یا مدتی است در دیوان عدالت تعیینتکلیف نشدهاست. اینها باید تعیینتکلیف شود. این قولنامههایی که دست مردم است بالاخره حقوقی دارند و حتماً باید مورد بررسی قرار بگیرد. برخی از این مسائل در طرح اخیر پیش بینی شدهاست و برخی دیگر نیز پیشبینی نشدهاست.
مسئله مهم دیگری که وجود دارد، این است که ما باید یک دادگاه مربوط به اراضی و زمین داشته باشیم. دادگاه تخصصی این نیست که در یک شعبه دو تا شعبه راجع به اراضی بگذارند؛ این درست نیست. وقتی که میگوییم دادگاه اراضی برداشتی که الان برخی حتی در دستگاه قضایی دارند نیز رافع مشکلات نیست، بلکه باید دو تا شعبهای تأسیس شود که متصدی آن قضاتی باشند که در رابطه با حقوق ثبت، اراضی و املاک متخصص باشند، تحصیلات، تجربه، دانش و مهارت در رسیدگی به این پروندهها داشتهباشند. چون این مباحث، تخصصی است و هر قاضی نمیتواند در مسائل ثبتی یا اراضی و املاک صاحب نظر باشد. آنقدر دامنه رشته حقوق وسیع است که شخصی که مثلاً لیسانس یا فوق لیسانس در رشته حقوق خصوصی یا جزا یا بینالملل داشتهباشد، هیچکدام نمیتوانند ادعا کنند در زمینههای ثبتی صاحبنظر کامل هستند.
از طرف دیگر نیاز است دادههای ثبتی در رابطه با املاک و اراضی از اتقان لازم و کافی برخوردار باشد؛ یعنی پایگاه اطلاعات ثبتی ما آنقدر به روز و جامع باشد که من ذینفع که میخواهم معاملهای انجام بدهم، به این پایگاه مراجعه میکنم و حتی حاضر هستم هزینه بدهم تا راجع به اطلاعات حقوقی این ملکی که میخواهم بخرم، اطمینان داشتهباشم تا بدانم که این اطلاعات درست است یا نه؛ نه اینکه اینکه بروم براساس اطلاعات خودم معاملهای را انجام دهم و بعد از چهار یا پنج سال یک دفعه در سامانه ثنا متوجه شوم که برای من پیام آمدهاست دادخواست ابطال سند شما را داده اند! منی که با حسننیت معامله کرده ام چرا باید هزینه وکیل بدهم و میلیاردی برای دادرسی خرج کنم تا بتوانم اطلاعاتی که یک دستگاه حاکمیتی به من داده را تعیینتکلیف کنم؟! من که تقصیری ندارم، دفترخانه استعلام گرفتهاست تا مشخص شود مالک چه کسی است و من هم براساس همین اطلاعات معامله را انجام داده ام، حالا چرا باید متضرر شوم و فرضاً یک آقایی یا نهادی پیدا شود و بگوید که من این را قبلاً با سند عادی خریده ام؟! این از معضلات فعلی نقل و انتقال اموال غیرمنقول در کشور ما است.
آیا امکان بیمه معاملات املاک وجود دارد؟
بله همانطوری که در خیلی از نظامهای کشورهای مختلف انجام میشود میتوانیم این معاملات را بیمه کنیم. در طرح مجلس هم تا حدودی این مسئله پیش بینی شدهاست؛ مثلاً شما به استناد اطلاعاتی که در پایگاه اطلاعاتی نظام ثبتی دارید درصدی میدهید تا اگر این معامله درست در نیامد، از آن محل بیمه خسارت شما را بدهد. حالا مقداری در مورد اینکه محل آن باید کجا باشد، بحث وجود دارد و باید دید خود سازمان ثبت چه راهکاری در این خصوص دارد. ممکن است آنجا، کانون سردفتران یا جای دیگری این مسئولیت را انجام دهند. به هر حال نباید همه اینها از جیب مردم باشد که بخواهند خسارتها را بدهند.
کاداستر که مدت هاست قرار است کامل انجام شود به کجا رسید؟
ما یک قانون جامع حدنگار یا همان کاداستر داریم که در آنجا یکسری تحولاتی پیش بینیشده تا در نظام ثبتی ما انجام شود، ولی همانطور که عرض کردم دستگاههای مختلفی در زمین و اراضی ذی مدخل هستند که همکاری لازم را با سازمان ثبت نمیکنند. آنها باید نقشه تعیین کنند، ولی نمیکنند. بنابراین این قانون به رغم اینکه حدود نه سال از تصویب آن گذشته کامل اجرا نشده و اگر آماری بگیرند، معلوم میشود چند درصد آن اجرا شدهاست. در هر صورت نظام کاداستر نظامی است که میتواند در تثبیت حدود خیلی تأثیر داشتهباشد و خیلی از این منازعاتی که امروز مردم دارند با کاداستر میتواند کاهش پیدا کند. خلاصه حرف من این است که اگر چه نتیجه همه مطالعات این است که ما نهتنها باید اسناد عادی را بی اعتبار تلقی کنیم، بلکه درباره آن معامله نیز باید یک حکم قطعی داشتهباشیم که همان بی اعتباری و بطلان است، ولی تنها این کافی نیست و این مواردی که گفته شد هم باید در کنار آن پیشبینی شود و تا زمانی که این زیرساختها پیش بینی نشود و این اطلاعات جزیرهای به هم وصل نشود، این مشکل حل نمیشود. متأسفانه در کشور هر کاری که فرابخشی باشد با مشکل روبهرو میشود. اکنون هم شما میخواهید در مورد یک موضوع ثبتی تحول ایجاد کنید باید از ۱۰ تا دستگاه اجازه بگیرید، چون همه اینها به نحوی ذیمدخل هستند.
حالا اگر همه جزایر را به هم وصل کردیم و رسیدیم به روزی که هرکسی که میخواهد معامله ملکی انجام دهد باید بیاید اسناد را رسمی ثبت کند، آیا آنقدر دفترخانه داریم که شاید چندصد هزار معامله غیرمنقول سالانه را ثبت کنیم و بعد یکی از دلایلی که مردم از ثبت رسمی فراری هستند، هزینههاست، آیا این هزینهها خودش مشکلساز نخواهد بود؟
بله امکان دارد. الان طبق قانونی که مجلس تصویب کرده هر سال سازمان ثبت تکلیف دارد سردفتر بگیرد و الان خیلی از این سردفتران نیز بیکار هستند. هفتهای نیست که ما تماسی از یک سردفتر داشتهباشیم که میخواهد استعفا بدهد، چون هزینه اجاره و حقوق کارمندان دفاتر به اندازهای زیاد شده که در بعضی از دفاتر مثلاً میبینید که یک خانم با دخترش در حال اداره دفتر هستند برای اینکه نمیتوانند هزینههای خود را مدیریت کنند. الان یک درصد کمی از دفاتر هستند که درآمدهای بالایی دارند آنها هم به لحاظ سابقه و قدمت است. با تصویب این قانون ما به هیچوجه مشکلی برای ثبت نداریم و مردم معطل دفترخانه نمیشوند.
هزینهها هم دست خود دولت است، یعنی شما یک حقالتحریر میدهید و یک حق الثبت. حق الثبت را دولت میتواند برای تشویق مردم کاهش دهد و حق التحریر را هم مقایسه کنید با هزینهای که طرف میرود در بنگاه میدهد ببینید چقدر با هم متفاوت است. تازه آن حقالتحریر را هم رئیس قوه میتواند هر چند سال تغییر دهد، البته آن حق التحریر هم مثلاً ۱۵ درصدش به دفتریار میرسد، ۱۰ درصد یا همین حدود به کارمندان میرسد و همه آن هم به سردفتر نمیرسد. از طرف دیگر شما نگاه کنید میروید یک زمین کشاورزی را با سند عادی معامله میکنید؛ مثلاً زمینهای برنجکاری شمال ۱۰ دست با قولنامه گشته و نفر آخر فقط یک برگه دارد و شورا یک مهر هم زدهاست. حالا دولت میتواند از هرکدام از این ۱۰ دست مالیات نقل و انتقال بگیرد؟! بنابراین کل تخفیفی که دولت در اینجا میدهد به او باز میگردد. از همه مهمتر اینکه این معاملات ثبت میشود و ما باید منافع عمومی را در نظر بگیریم.
هدف ثبت تثبیت مالکیت و اعتبار دادن به اسناد است. حالا ثبت بیاید وصولی داشته باشد و بگوید در سال این مقدار مثلاً ۲۰۰ یا ۱۰۰ میلیارد درآمد کسب کردم، میگوییم این افتخار تو نیست و اگر توانستی سندی را دست مردم بدهی که مردم آرامش و اطمینان داشتهباشند، مهم است. کسی نمیآید روی زمینی که مالکیت آن متزلزل است، سرمایه گذاری کند.
