مراجعه به آراي عمومي و انتخابات را بايد از زمان مشروطه و بعد از آن جستوجو كرد. انقلاب مشروطه كه پس از دوران طولاني مبارزه مردم ايران ميوه داد، در واقع گام بسيار مهم و اثرگذاري در توسعه سياسي بود. مهمترين راهكاري كه براي مشاركت مردم در حكومت پيشبيني شده، انتخاب نمايندگان مجلس شوراي ملي بود. قانون اساسي مشروطه و متمم آن نيز هيچيك از نهادهاي دموكراسي مستقيم و از جمله همهپرسي را به رسميت نشناخت. با وجود اين در دوران پهلوي دوم دو همهپرسي انجام شد كه البته استفاده و نمايش ابزار دموكراتيك براي اهداف ضد دموكراتيك بود. تنها پس از انقلاب اسلامي بود كه همهپرسي هم در قانون اساسي پيشبيني و هم در عمل انجام شد، لذا نگاه كوتاهي به همهپرسيهاي قبل و بعد از انقلاب معطوف ميشود.
دو همهپرسي در دوره پهلوي
در عمل و در دوران پهلوي دوم، دو همهپرسي صورت گرفت. اولين همهپرسي توسط دكتر مصدق براي انحلال مجلس هفدهم در دوازدهم و هجدهم مرداد 1332 انجام شد. دومين همهپرسي در ششم بهمن 1341 توسط شخص شاه تحت عنوان «انقلاب سفيد» برگزار شد. «انقلاب سفيد اصطلاحاً به نوعي دگرگوني اطلاق ميشود كه از سوي هيئت حاكمه بهمنظور جلوگيري از انقلاب اصيل و مردمي صورت گرفته، پسوند «سفيد» به خاطر آن است كه چنين دگرگوني معمولاً بدون زد و خورد و خونريزي انجام ميشود. (1)»
همهپرسي بحرين دركانون تشكيك
در بسياري از كتابها از نظرسنجي سازمان ملل از برخي طبقات كشور بحرين، استان چهاردهم ايران هنگام استقلال به عنوان همهپرسي ياد شده است. بهطور كلي كتابهاي مذكور تاريخي يا سياسي هستند و با تسامح از واژه همهپرسي به عنوان يك نهاد مشخص و ويژه حقوقي استفاده شده است. از نظر حقوقي آنچه را در بحرين انجام شد نميتوان همهپرسي دانست، زيرا اگرچه حوزه و قلمروي همهپرسي 1349 بحرين از نظر جغرافياي طبيعي محدود به مرزهاي اين كشور يعني استان بحرين ايران قبل از 1349 ميشد، ولي از نظر جغرافياي انساني، اجراي اين همهپرسي، عجيب است و نياز به دقت بيشتري دارد. همگاني بودن رأي در خود واژه همهپرسي مستتر بلكه آشكار است. هدف و فلسفه اصلي در همهپرسي اين است كه حاكميت مردم با دخالت مستقيم آنها بيشتر تأمين شود؛ لذا اگر حق حاكميت مردم را از آنها بگيريم، يعني با محدود كردن حق اظهارنظر به قشر با تعداد خاصي از مردم در واقع نقض غرض كرده و فلسفه همهپرسي را ناديده گرفتهايم.
در همهپرسي بحرين هيئت اعزامي سازمان ملل، اقدام به همهپرسي به مفهوم خاص حقوقي آن نكرد؛ بلكه اين كار بيشتر شبيه يك نظرسنجي بود و در واقع هيئت سازمان ملل متحد بهنوعي به نظرسنجي از گروهها و طبقات مختلف مردم بحرين مبادرت ورزيد و در يك جمعبندي كلي اعلام كرد مردم بحرين خواهان استقلال هستند. در اين همهپرسي خبري از اوراق مخصوص رأي، صندوق رأي، شعبات رأي، مراحل رأيگيري و ديگر مقررات مربوط به شكل همهپرسي به چشم نميخورد. اين هيئت داراي اختيار كامل بود. از برخي از سران طوائف، شيوخ و بعضي از گروههاي مردم بحرين نظرسنجي ميكرد و برخي نيز اصلاً مورد سؤال قرار نگرفتند. چنين وضعي در مراجعه به آراي عمومي، اگرچه از لحاظ سياسي ممكن است مؤثر باشد، ولي از لحاظ حقوقي بهسختي ميتوان براي آن قائل به ترتيب اثر شد، چون از نظر حقوقي همه افراد بالغ كه داراي تابعيت آن كشور باشند و از آمادگي رواني (عدم جنون) برخوردار باشند، بايد حق رأي دادن داشته باشند.
همهپرسيهاي بعد از انقلاب اسلامي
دراين بخش از پژوهش تنها بهطور مختصر به جايگاه همهپرسي در قانون اساسي جمهوري اسلامي و نيز قانون همهپرسي جمهوري اسلامي خواهيم پرداخت و در پايان نگاه گذرايي به همهپرسيهاي انجامشده پس از انقلاب مياندازيم.
الفـ موضع قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و قوانين عادي در قبال نهاد همهپرسي:
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در چهار اصل از اصول خود به همهپرسي توجه ميكند. اول آن كه در اصل 59 اذعان ميدارد:«در مسائل بسيار مهم اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همهپرسي مراجعه مستقيم به آراي مردم صورت بگيرد... درخواست مراجعه به آراي عمومي بايد به تصويب دوسوم مجموع نمايندگان مجلس برسد.» دومين اصلي كه به همهپرسي توجه دارد، اصل 110 است كه در مقام تبيين وظايف و اختيارات رهبر در بند يازدهم خود از «فرمان همهپرسي» نام ميبرد.
سومين اصل در قانون اساسي كه از همهپرسي ياد كرده، اصل 177 است كه به موجب اين اصل «... مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام، طي حكمي خطاب به رئيسجمهوري، موارد اصلاح و تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي با تركيب زير پيشنهاد ميكند:
1ـ اعضاي شوراي نگهبان 2ـ رؤساي قواي سهگانه
3ـ اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام
4ـ پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري
. . . مصوبات شورا پس از تأييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراي عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركتكنندگان در همهپرسي برسد. رعايت ذيل اصل 59 در مورد همهپرسي بازنگري در قانون اساسي لازم نيست. محتواي اصول مربوط به اسلامي بودن و ابتناي كليه قوانين و مقررات بر اساس موازين اسلامي و پايههاي ايماني و اهداف جمهوري اسلامي ايران و جمهوري بودن حكومت و ولايت امر و امامت امت و نيز اداره امور كشور با اتكا به آراي عمومي و دين و مذهب رسمي ايران تغييرناپذير است.»
اصل ششم قانون اساسي نيز ميگويد:«در جمهوري اسلامي ايران امور كشور بايد به اتكاي آراي عمومي اداره شود؛ از راه انتخابات: انتخاب رئيسجمهور، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، اعضاي شوراها و نظاير اينها يا از راه همهپرسي در مواردي كه در اصول ديگر اين قانون معين ميشود.»
اولين قانون عادي كه در زمينه همهپرسي وضع شد، «لايحه قانوني همهپرسي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» مصوب بيستم آبان 1358 بود و دومين قانوني كه در اين زمينه تصويب شد و اكنون نيز حاكم است «قانون همهپرسي در جمهوري اسلامي ايران» مصوب ششم تير 1368 است (2).
لايحه قانوني همهپرسي با قانون همهپرسي تفاوت بنيادي ندارد، جز آن كه دولت اختيارات گستردهاي را در اين لايحه نسبت به قانون همهپرسي دارد؛ مثلاً در ماده 21 لايحه قانون همهپرسي آمده است كه «وزارت كشور مأمور اجراي اين قانون و ناظر به حسن جريان همهپرسي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است»، ولي به موجب ماده سه قانون همهپرسي «نظارت بر همهپرسي به عهده شوراي نگهبان است.» اكنون از همهپرسيهاي انجامشده در طول حيات 20 ساله جمهوري اسلامي بهطور مختصر ياد ميكنيم.
بـ همهپرسيهاي بعد از انقلاب اسلامي
1ـ همهپرسي شكل حكومت (فروردين 1358): پس از پيروزي انقلاب اسلامي ايران در 22 بهمن 1358ش، ميبايست نوع حكومت و شكل و محتواي آن مشخص ميشد. عاليترين درجه مردمسالاري در تعيين شكل حكومت، همهپرسي و مراجعه به آراي عمومي است. از اين رو مهندس مهدي بازرگان كه به فرمان امام خميني در 15 بهمن 1357 يعني روزهاي پاياني عمر نظام شاهنشاهي و بنا به پيشنهاد شوراي انقلاب، مأمور تشكيل دولت موقت شده بود، مأمور انجام اقداماتي شد كه بند دوم آن «انجام همهپرسي و رجوع به آراي عمومي ملت در باره تغيير نظام سياسي كشور به نظام جمهوري اسلامي» بود. آنچه در اين همهپرسي از مردم پرسيده شده بود، چنين بود:«آيا نوع حكومت آينده جمهوري اسلامي باشد يا خير؟» همهپرسي شوندگان بايستي يكي از دو پاسخ آري يا خير را برگزينند. نتيجه اين همهپرسي به اين شرح اعلام شد: شركتكنندگان: 20 ميليون و 288 هزار و 21 نفر، آراي مثبت: 20 ميليون و 147 هزار و 55 رأي و آراي منفي: 140هزار و 966 رأي.
2ـ همهپرسي آذر 1358 (قانون اساسي): قانون اساسي انتظامبخش كليه امور هر كشور و مشخصكننده حدود روابط فرمانفرمايان و فرمانبرداران آن كشور است. «تدوين قانون اساسي يكي از ضرورتهاي تشكيل و ثبات دولتهاست كه شناسايي سازمان ملل متحد و به رسميت [شناخته شدن] دولت به آن بستگي دارد. (3)» ممكن است اين كار توسط دولت كودتا يا با صدور فرمان رئيس كشور در اثر فشارهاي عمومي صورت گيرد، ولي در نظامهاي حكومتي مردمسالار تصور پذيرفتهشده اين است كه تمام امور مربوط به حكومت ريشه در مردم دارد.
فكر تدوين قانون اساسي پيش از پيروزي انقلاب و به هنگام اقامت امام در پاريس (13 مهر تا 11 بهمن 1357) به وجود آمد. پيشنويس اوليه در همانجا تهيه و پس از آن در ايران بررسي شد. امام خميني در روز بازگشتشان به ايران يعني همان روز 12 بهمن 1357 در بهشت زهرا از تشكيل «مجلس مؤسسان» صحبت كردند (4). پس از آغاز به كار دولت موقت با تصويب هيئت دولت در تاريخ هجدهم فروردين 1358، شوراي عالي طرحهاي انقلاب تأسيس شد و اساسنامه آن به تصويب رسيد. به موجب ماده و اساسنامه مذكور، يكي از وظايف شورا «تهيه طرح نهايي قانون اساسي بر مبناي ضوابط اسلامي و اصول آزادي» بود. در جلسهاي با حضور اعضاي شوراي انقلاب و اعضاي دولت موقت دو نظر مطرح شد. نظر نخست اينكه به علت كمبود وقت از تشكيل مجلس مؤسسان صرفنظر و پيشنويس قانون اساسي به همهپرسي گذاشته شود. نظر ديگر اينكه همان طور كه امام وعده داده بود مجلس مؤسسان به منظور بررسي و تصويب قانون اساسي تشكيل شود. بالاخره با تصويب اكثريت و توافق رهبر انقلاب قرار شد «مجلس بررسي قانون اساسي»، معروف به «مجلس خبرگان قانون اساسي» با تعداد كمتري تشكيل شود و طرح پيشنهادي قانون اساسي بعد از بررسي به همهپرسي گذاشته شود (5).
مجلس بررسي نهايي قانون اساسي بر اساس فصل چهارم آئيننامه داخلي خود و تصويب اصول اساسي را طي 67 جلسه انجام داد و سپس بر اساس لايحه قانوني مصوب بيستم آبان 1358 شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران كه اظهارنظر نهايي نسبت به متن قانون اساسي مصوب مجلس بررسيهاي نهايي را از طريق رأي آري يا خير به عهده مردم ايران گذاشته شده بود، همهپرسي در روزهاي يازدهم و دوازدهم آذر 1358 برگزار شد و قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران با اكثريت 15 ميليون و 578 هزار و 956 رأي «آري» در برابر 78 هزار و 516 رأي «خير» و 111 رأي باطل به تصويب نهايي مردم ايران رسيد.
3ـ همهپرسي بازنگري قانون اساسي (مرداد 1368): از آنجا كه قانون اساسي در مورد زندگي اجتماعي، سياسي و اداري مردم است، پيشرفت و تحول جامعه، نيازها و ضرورتهاي جديدي را به وجود ميآورد. بازنگري و تغيير در اين قانون كار خردمندانهاي است، اگرچه مكانيسم بازنگري در قانون اساسي 1358 پيشبيني نشده بود و از اين نكته همواره به عنوان عيب و نقص ياد شده است(6).
«تجديدنظر در قانون اساسي بايد به همان صورت تصويب شود كه اصل قانون اساسي به تصويب رسيده است. (7)» بر همين اساس است كه اصول بازنگريشده قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران هم همچون خود قانون اساسي به همهپرسي گذاشته ميشود.
تدوين قانون اساسي و تجربه اجراي آن در طول ده سال اشكالهايي را مطرح ساخت و پس از اظهارنظرهاي گوناگون و پراكنده در اينباره در فروردين 1368 نمايندگان مجلس شوراي اسلامي نامهاي به امام(ره) نوشتند كه در آن بيان شده بود قانون اساسي در باب قوه قضائيه، تشكيلات قوه مجريه، مسئله رهبري و غيره داراي ايرادهاي اساسي است كه بدون اصلاح آنها اداره كشور با مشكلات جدي مواجه ميشود. امام نيز طي نامهاي خطاب به رئيسجمهوري اسلامي ايران، هيئتي را براي رفع نقايص قانون اساسي و سپس گذاردن آن به همهپرسي تعيين كردند. پيرو اين نامه، ستاد انتخابات كشور پيشنويس «لايحه قانوني همهپرسي در جمهوري اسلامي» را در دست تهيه قرار داد كه در تاريخ هجدهم ارديبهشت 1368 به هيئت دولت تقديم شد. هيئت دولت نيز بلافاصله آن را بررسي و براي تصويب به مجلس تقديم كرد و در مجلس نيز فوريت آن مورد تصويب قرار گرفت(8) و به عنوان «قانون همهپرسي در جمهوري اسلامي ايران» قانون فعلي حاكم بر شيوه همهپرسي است.
رهبر انقلاب اسلامي نيز در تاريخ 28 تير 1368 در پاسخ به نامه شوراي بازنگري قانون اساسي مجموعه مصوبات شوراي بازنگري را تأييد و فرمان برگزاري همهپرسي را به دولت و وزارت كشور ابلاغ كرد. بيش از 50 هزار صندوق رأي در 25 هزار حوزه رأيگيري در داخل و خارج از كشور براي برگزاري رأيگيري در سراسر كشور تشكيل شد. دليل وجود دو صندوق در هر شعبه، برگزاري همزمان انتخابات پنجمين دوره رياست جمهوري و همهپرسي بازنگري قانون اساسي بود كه براي هر يك از دو گزينش مذكور يك صندوق پيشبيني شده بود. همهپرسي در چارچوب دو پرسش ذيل مطرح شده بود كه رأيدهندگان بايد يكي از آنها را انتخاب ميكردند:
1ـ با اصلاحات به عمل آمده در قانون اساسي مصوب شوراي بازنگري موافقيد؟
ـ آري
2ـ با اصلاحات به عمل آمده در قانون اساسي مصوب شوراي بازنگري موافقيد؟
ـ خير
اين همهپرسي در تاريخ 6 مرداد 1368 انجام شد كه از مجموع شانزده ميليون و 456 هزار و 771 رأي اخذ شده، 16 ميليون و 25 هزار و 459 نفر به اصلاحات انجامشده در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران رأي مثبت دادند (9). به اين ترتيب بازنگري در قانون اساسي با 38/97 درصد آراي ملت ايران به تصويب رسيد و به اين ترتيب قانون اساسي امروزه بر امور كشور حاكم است.
پينوشت:
(1) غلامرضا عليبابايي، فرهنگ علوم سياسي، ج 2، ويس، تهران، بيتا، ص 89
(2) اين قانون دربرگيرنده 39 ماده و سيزده تبصره است و در جلسه علني 4/4/1368 به تصويب مجلس شوراي اسلامي و در تاريخ 6/4/1368 به تأييد شوراي نگهبان رسيده است.
(3) محمد عبادزاده، قانون براي همه، پيروز، تهران، 1352، ص 91
(4) صحيفه نور، ج 5، ص 8
(5) نهضت آزادي ايران، برخورد با نهضت و پايههاي آن، تهران، 1362، ص 45
(6) علياكبر هاشمي رفسنجاني، روزنامه اطلاعات، 12 ارديبهشت 1368، ص 1
(7) ژانژاك روسو، قرارداد اجتماعي، ترجمه غلامحسين زيركزاده، تهران، چهر، ص 80
(8) روزنامه اطلاعات، 3 مرداد 1368، ص 2
(9) روزنامه جمهوري اسلامي، 9 مرداد 1368، ص 1
