معاهدهاي كه امروزه تحت عنوان برجام از آن نام برده ميشود، از جنبههاي گوناگون به بيانيه الجزاير شباهت دارد، به ويژه تفسيرپذير بودن اصطلاحات و نيز دورزدن مجلس در بررسي دقيق و موشكافانه آن. مقالي كه پيش رو داريد، در تبيين ضعفهاي اين بيانيه و ديدگاه منتقدان درباره آن به نگارش درآمده است.
متن ماجرا
خبر رويداد تسخير لانه جاسوسي امريكا براي دولتمردان آن كشور، غيرمنتظره و بهتآور بود. آنان به هر دليل تصور نميكردند كه ايرانيان براي احقاق حقوق خويش و نيز نشان دادن عمق كينهشان از امريكاييها، به چنين اقدامي دست بزنند. مروري بر خاطرات منتشر شده «جيمي كارتر» و «هاميلتون جوردن» معاون وي، عمق اين حيرت و بلاتكليفي را نشان ميدهد. طبيعي بود كه در امريكا، فشار افكار عمومي و نيز رقابت با دموكراتها موجب ميشد تا دولت كارتر خود را براي نشان دادن واكنشي درخور به اين واقعه آماده كند. كارتر در گام نخست به قطع ارتباط ديپلماتيك و اقتصادي امريكا با ايران مبادرت ورزيد، چيزي كه با واكنش طنزآميز رهبر و مردم ايران مواجه شد و دستاوردي براي امريكا به همراه نداشت. با اين همه روشن بود كه اين تصميم، تنها آغازي بر سلسله اقدامات ايذايي دولت امريكاست و ايرانيان بايد منتظر تصميمات بعدي دولت امريكا باشند. درگام بعدي اموال و داراييهاي كلان ايران در امريكا بلوكه شد و در وهله بعد تمامي محمولههاي تسليحاتي خريداري شده ايران كه بهاي آنها نيز از سوي دولت وقت پرداخت شده بود، تحويل ايران نگرديد. امريكاييها پس از آن تا مرحله حمله نظامي براي آزادسازي گروگانها نيز پيش آمدند كه اين بار بخت با ايشان يار نبود و با انفجار چند فروند هليكوپتر آنان در صحراي طبس و ذغال شدن خلبانان آن و فرار بقيه هواپيماها، شكستي تاريخي براي آنان رقم خورد. اين بداقبالي تاريخي و نيز تسلط مطلق روح حماسي و انقلابي بر اغلب ايرانيان در داخل كشور، موجب گشت كه امريكاييها در به كارگيري سختافزارهاي خود براي آزادي گروگانها، عملاً به بنبست برسند و براي راهحلهاي نرم و مذاكره با ايران آماده شوند. در اين سوي ماجرا نيز اما، مسيري كم و بيش شبيه به امريكايي پيموده شد. در آغاز تسخير لانه جاسوسي، دانشجويان مطالبه «استرداد شاه» را فرياد ميكردند. امريكاييها نيز دستكم يك بار، با رفتار خود نشان دادند كه ابايي از اين كار ندارند، اما درباره پيامدهاي مثبت انجام چنين اقدامي براي خود، ترديد داشتند و همين موجب شد كه نهايتاً از انجام اين كار امتناع كنند. با مرگ محمدرضا پهلوي، شعار عمده دانشجويان بلاموضوع گشت و از سوي ديگر استمرار گروگانگيري ديپلماتهاي ايراني، فشار سياسي فراواني را به نظام وارد ميكرد. پيش از اين امر تعيين تكليف گروگانها ازسوي امام خميني به مجلس تازه تأسيس دوره اول واگذار شده بود كه در اينباره ميان نمايندگان آن اختلاف نظر وجود داشت. عدهاي از نمايندگان بر اين باور بودند كه اساساً دموكراتهاي امريكا در رويكردهاي سياسي خود در برابر ايران، نرمخوتر هستند و در مقابل جمهويخواهان، بيشتر از رفتارهاي راديكال براي نيل به اهداف خويش استفاده ميكنند. مجلس بايد با كمك به گروه اول و در واقع كمك به كارتر، مانع از آن شود كه كار به دست گروه دوم بيفتد و كشور را از تحمل خسارتهاي آن برهاند. گروه دوم بر اين باور بودند كه در نوع مواجهه امريكا با نظام نوپاي جمهوري اسلامي، تفاوتي عمده ميان اين دو گروه وجود ندارد و اينگونه آرايشهاي آنان، صرفاً ظاهري و صوري است. سرانجام و با فضاي حاكم بر مجلس اول، گروه نخست كاري از پيش نبردند و نظريه گروه دوم عملي گشت. شكل انجام اين كار نيز جالب مينمود. در روز پنجشنبه 15آبان 59 يعني آخرين جلسهاي كه مجلس قبل از پايان زمامداري كارتر تشكيل داد- عدهاي از نمايندگان حامي نظريه دوم، با دست زدن به آبستراكسيون مجلس را از اكثريت انداختند و با رفتار خويش مانع از راهيابي مجدد كارتر به كاخ سفيد شدند. اما اينكه نمايندگان معترض تصويب چه چيزي را به تأخير انداختند تا مانع از مسندنشيني مجدد كارتر شوند، موضوع اصلي اين نوشتار است كه اينك زمان مناسبي براي روايت آن به شمار ميرود.پس از اعتقاد دولتين ايران و امريكا براي يافتن يك راهحل سياسي براي موضوع گروگانگيري و با ميانجيگري دولت الجزاير، هيئتهاي تعيين شده از سوي دو كشور دركشور ميانجي به مذاكره پرداختند. سرپرستي هيئت ايراني را «بهزاد نبوي» بر عهده داشت. اين مذاكرات حدود دو ماه طول كشيد و سرانجام توافقنامهاي بين آنها به امضا رسيد كه به «بيانيه الجزاير» معروف شد. طرفين دراين مذاكرات متعهد شدند:
1ـ ايران گروگانهاي امريكايي را آزاد كند.
2ـ امريكا در امور داخلي ايران چه از لحاظ سياسي و چه نظامي مداخله نكند.
3ـ امريكا مجازاتهاي تجاري و اقتصادي را لغو و داراييهاي مسدودشده ايران را آزاد كند.
4ـ هر دو كشور متعهد شوند تا زمان انعقاد كامل بيانيهها از رسيدگي به دعاوي اتباع و دولتها عليه يكديگر خودداري كنند و آنها را به داوري مرضيالطرفين، اختصاصاً ديوان داوري دعاوي ايران و امريكا ارجاع دهند.
5ـ امريكا ميبايست اطمينان دهد هر گونه تصميمات دادگاه ايالتي درباره انتقال هر گونه دارايي حكومت پيشين را مستقل از اصل مصونيت پادشاه اجرا خواهد كرد.
6ـ قروض ايران به نهادهاي امريكايي پرداخت شود.
شايد در نگاه آغازين، با مروري سطحي بر بندهاي اين توافقنامه، آن را مفيد و دستكم دربردارنده حقوق ملت ايران ارزيابي كنيم، اما داستان بدين خوشفرجامي نبود و پيامدهاي امضاي ناسنجيده اين توافقنامه، تا سالها گريبانگير ملت ايران گشت.
حاشيههاي ماجرا
توافقنامه الجزاير، در مقطع انعقاد خود تا هم اينك، از جنبههاي گوناگون مورد نقد منتقدان قرار گرفته است. يكي از ابتداييترين انتقادات اين بود كه چرا يك فرد غيرديپلمات و فاقد دانش حقوقي براي چنين مذاكرات مهم و سرنوشتسازي گسيل شده است. اين ايراد به قدري واضح بود كه حتي بهزاد نبوي نيز در يك برنامه تلويزيوني بدان اذعان كرد! دكتر سيدمحمود كاشاني رئيس هيئت حقوقدانان ايراني در دادگاه لاهه كه از منتقدان اين توافقنامه است در اينباره ميگويد: «اينگونه گفتوگوها كه به مسائل خارجي كشور مربوط است بايد از سوي وزير امور خارجه كه در برابر مجلس پاسخگوست انجام شود، ولي در مذاكرات مربوط به مسائل مالي و حقوقي ايران و امريكا بهزاد نبوي مسئوليت را به عهده گرفت كه معاون اجرايي نخستوزير بود. يك هيئت از چند وزارتخانه و بانك مركزي هم در كنار او بودند. در سال 1975 يك موافقتنامه در الجزاير ميان ايران و عراق به عنوان حسن همجواري به امضا رسيد. گفتوگوهاي آن عهدنامه از سوي عباسعلي خلعتبري، وزير خارجه وقت ايران انجام شد. او يك ديپلمات كارآزموده و كاردان بود و با تواناييهايي كه داشت در اين عهدنامه منافع ايران را در اروندرود حفظ كرد و تلاش صدام هم براي بر هم زدن آن با فداكاري ملت ايران ناكام ماند، ولي بهزاد نبوي تجربه و توانايي براي اين مذاكرات مالي و حقوقي پيچيده و داراي ابعاد بينالمللي را نداشت. او حتي نكوشيد از تعداد معدودي كه از نظر حقوقي كم و بيش ميتوانستند او را ياري كنند كمك بگيرد و در گروه او يك حقوقدان قابل توجه وجود نداشت. البته پس از آنكه اين توافقنامه منتشر شد، اين واقعيت روشن شد كه بهزاد نبوي حتي به رهنمودهاي گروه مذاكرهكننده ايراني از نظر مالي هم توجه نكرده است. اين از رازهاي سر به مهري است كه تا به حال روشن نشده است. براي مثال افرادي كه از بانك مركزي در گفتوگوها شركت ميكردند خواهان برطرف شدن توقيف سپردههاي ايران و بازپسدادن تدريجي وامها از سوي ايران در چارچوب همان قراردادهاي وام رژيم شاه بودند، زيرا طبق محاسبات مالي خود به اين نتيجه رسيده بودند، اما هنوز مشخص نيست به چه دليل و به دستور چه كسي بهزاد نبوي شخصاً تصميم ميگيرد و تمام وامهاي ايران بيدرنگ با امضاي بيانيهها بازپرداخت ميشوند.»
مرحوم دكترسيد صادق طباطبايي نيز كه از ديگر منتقدان اين بيانيه است، ايراد كاشاني را در اينباره وارد ميداند و در تكميل و تتميم اين ايراد اذعان ميدارد: «براي مذاكره يك هيئت چهار نفره الجزايري شامل رضا مالك سفير الجزاير در امريكا، عبدالكريم غرايب سفير الجزاير در ايران، مصطفيای رئيس بانك مركزي الجزاير و محمد حسين مدير كل اقتصادي وزارت خارجه الجزاير به ايران آمدند. از طرف ايران آقايان بهزاد نبوي، گودرز افتخارجهرمي، پرويز ممقاني و مسعود بامداد نمايندگان بانك مركزي و نماينده وزارت امور خارجه ايران آقاي احمد عزيزي در يك جلسه شركت ميكنند. در جلسات بعد هيئت الجزايري همان گروه پنج، شش نفري هستند، اما از ايران تنها كسي كه در تمام مذاكرات هميشه به عنوان نماينده ايران حضور داشت آقاي احمدي عزيزي يا آقاي بهزاد نبوي بود. در چنين امر به اين مهمي و مذاكرات فني قطعاً بايستي متخصصاني از بانك مركزي و وزارت دارايي يا جاهاي ديگر ميبودند. حتي از نظر سياسي هم اين حركت بسيار ناپخته بود كه كسي همه مسئوليت چنين كار بزرگي را به عهده بگيرد، ولو براي اينكه آبروي خودش را هم حفظ كند بايد كسان ديگري را هم در مذاكرات دعوت ميكرد. چرا آن هيئت اوليه در جلسات بعدي شركت نكرد؟ معلوم نيست. تمام صورتجلسات به امضاي اين دو نفر است. در بعضي از صورتجلسات فقط يك نفر امضا كرده است. در نهايت آقايان بهزاد نبوي، افتخار جهرمي و عده ديگري به الجزاير رفتند و اين قرارداد را منعقد كردند. بيانيه الجزاير در 29 دي امضا ميشود. خود آقاي نبوي هم بعدها گفت اين كاره نبود و اصلاً حقوق بينالملل نخوانده بود و حتي در يك برنامه تلويزيوني در پاسخ به منتقدان با صراحت گفت: «اينقدر چرتكه نيندازيد كه چقدر داديم، چه داديم و چه گرفتيم!» به ياد دارم رئيسجمهور وقت، ابوالحسن بنيصدر عليه دولت آقاي رجايي به دليل امضاي اين قرارداد اعلام جرم كرده و مدعي شده بود مصالح و منافع كشور را به باد دادند. در مذاكراتي كه ميان آقايان بهزاد نبوي و افتخارجهرمي به عنوان نمايندگان دولت ايران و هيئت امريكايي به سرپرستي وارن كريستوفر و با ميانجيگري دولت الجزاير انجام شد، توافقهايي صورت گرفت كه شامل دو مقدمه و شش قرارداد بود كه در دو متن انگليسي و فارسي تهيه شده بود. هر دو متن را نمايندگان ايران امضا كرده بودند، ولي متن فارسي به امضاي نماينده امريكا نميرسد كه البته علت آن را نميدانم و نميفهمم چرا طرف ايراني متوجه اين نقص نشده بود. همان زمان گفته ميشد اين بيانيهها و قراردادهاي مربوط به آن اصولاً در رديف بزرگترين قراردادهاي بينالمللي در زمينه حل و فصل مسائل و اختلافات مالي ميان دو كشور در كل تاريخ ديپلماسي جهان است.
ما در هيچ دوراني از تاريخ چنين قراردادهايي چه به لحاظ حجم پولي مورد بحث و اختلاف و نيز از نظر تعداد دعاوي كه طرفين عليه همديگر داشتهاند نداشتهايم كه ميان دو كشور به امضا رسيده باشد. علاوه بر اين، دو بيانيه الجزاير و شش قرارداد پيوست آنها از نظر محتوا و لغاتي كه در اين قرارداد به كار رفته در تاريخ اختلافات قضايي دنيا بيسابقه است.» ايراد دوم منتقدان اين سند، عدم ورود مؤثر و دقيق مجلس اول در بررسي اين توافقنامه است. برخي از آنها از اساس معتقدند كه بهزاد نبوي متن واقعي مذاكرات را از مجلس پنهان داشت و اساساً امكان بررسي مجلس در اينباره را از آنها سلب كرد. بنابراين اساساً رهنمود امام خميني مبني بر ارجاع موضوع گروگانها به مجلس، امكان تحقق نيافته است. دراينباره نيز منتقدان فراواني اشتراك نظر دارند. ازجمله سيد محمود كاشاني حقوقدان، دراينباره اعتقاد دارد: «هنگامي كه بهزاد نبوي در تاريخ 24 دي ماه 1359 در مجلس حاضر شد، پيشنويس بيانيههاي الجزاير را به عنوان موافقتنامههاي ايران و امريكا در اختيار داشت، اما آنها را به ناروا به اطلاع نمايندگان مجلس نرساند و اين موافقتنامهها را كه تعهدات بزرگي براي دولت ايران ايجاد ميكرد به صورت لايحه تقديم مجلس نكرد. در اين توافقنامهها براي دولت ايران تعهداتي ايجاد كرده بود كه بايد مجلس از آن آگاه ميشد و آنها را تصويب يا رد ميكرد. در نتيجه هنگامي كه يك مجوز كلي در زمينه ارجاع اختلافات به داوري از مجلس گرفتند در تاريخ 29 دي ماه 1359 توافقنامه پاياني را امضا كردند، ولي تنها در 6 بهمن 1359 گزارشي از آن مجلس رسيد. حال آنكه قبل از امضاي اين موافقتنامه مجلس بايد مطلع ميشد و طبق اصل 77 قانون اساسي اين موافقتنامه به تصويب كامل مجلس ميرسيد، ولي به غير از بند ارجاع اختلافات به ديوان داوري اصل قرارداد توسط مجلس تصويب نشد و اين مهمترين نقطه ضعف آن بود. مجلس در ناآگاهي كامل بهسر برد و از اين موضوع حساس به دور نگه داشته شد. اين را كه شهيد رجايي و هيئت دولت در اين زمينه اطلاع داشتند نميدانم، ولي اگر به صورت مذاكرات مجلس در تاريخ 24 دي ماه 1359 رجوع كنيد، شاهد نظرات خوب نمايندگاني، بهويژه شهيد آيت براي كسب تضمين از امريكا درباره اجراي احكام ديوان عليه آن دولت خواهيد بود، ولي هرگز به اين توصيهها توجه نشد.
نخست بايد با مندرجات اين موافقتنامه بينالمللي كه به آن نام «بيانيه» داده شده است آشنا شويم؛ كاري كه در سه دهه گذشته رسانهها كمتر بدان پرداختهاند و صدا و سيما هم راجع به آن سکوت مطلق كرده است. اين بيانيهها از سه بخش تشكيل شدهاند؛يك بخش از آن مربوط به تعهدات كلي جمهوري اسلامي، بخش دوم حل و فصل دعاوي پيشبيني شده و بخش سوم سند تعهدات نامگذاري شده است. گروه مذاكرهكننده ايراني در تدوين، تنظيم و نگارش اين موافقتنامهها نقش انفعالي داشت، يعني اين موافقتنامهها را دولت يا گروه مذاكرهكننده امريكايي تنظيم كرده و گروه مذاكرهكننده ايراني به بسياري از مندرجات آن دقت نكرده و به هر حال بهزاد نبوي آن را امضا كرده است. اين در حالي است كه در چنين توافقنامههاي با اهميتي بايد بند بند آن توسط حقوقدانان و كارشناسان مالي بررسي موشكافانه شود. اين توافقنامه تنها به زبان انگليسي امضا شده و نسخه فارسي آن به امضاي نمايندگان امريكايي نرسيده است. در صورتي كه در تمامي توافقنامههاي دو جانبه رسم بر اين است كه موافقتنامهها به زبانهاي دو طرف امضا ميشوند. يقين دارم گروه مذاكرهكننده بسياري از بندهاي اين موافقتنامه را اصلاً درك نكرده است و نفهميده چه تعهداتي را براي كشور ايجاد كرده است.
بيشتر بخشهاي اين توافقنامه به ضرر كشور ما بود و شايد در تاريخ ايران كمتر موافقتنامهاي را ميتوان با اين درجه از يكسويه بودن يافت. تعهدات ايران بهطور بسيار روشن و گسترده و تعهدات امريكا بسيار مبهم، محدود و با قيد آمدهاند.» اين انتقاد نيز مانند مورد قبل، مورد اذعان دكتر صادق طباطبايي نيز قرار گرفته است. او حتي بر اين باور است كه به اين دليل توافقنامه الجزاير «بيانيه» نام گرفت كه بتوان با تمسك به اين عنوان مجلس را دور زد و از بررسي موشكافانه آن در امان ماند: «مجلس اصلاً در جريان امر قرار نگرفت. براي همين هم اسمش را بيانيه گذاشتند نه قرارداد، چون بر اساس قانون اساسي هرگونه قرارداد بين دولتها بايد به تصويب مجلس برسد. براي اينكه اين موضوع را به مجلس نفرستند، اسمش را بيانيه گذاشتند. اعتقاد دارم هم ايشان و هم آقاي شمس اردكاني منظورشان از بررسي دقيق مجلس، شرايط آزادي گروگانها بوده است، نه بررسي مفاد قرارداد يا بيانيه الجزاير. اصلاً مجلس در جريان مفاد قرارداد نبود. نهايتاً دولت ايران از دولت الجزاير درخواست وساطت كرد و دولت الجزاير هم پذيرفت. مذاكرات در نخستوزيري بين مقامات ايراني با مقامات الجزايري آغاز شد. مشروح اين مذاكره ضبط شده و موجود است. طرف ايراني از سفير الجزاير ميپرسيد ما چه بگوييم و چه نگوييم. سفير الجزاير ميگويد شما بايد بگوييد چه ميخواهيد. اينها ميگويند شما برادران مسلمان ما هستيد. ميدانيد چه ميخواهيم، خودتان برويد و صحبت كنيد. اينها جالب است! اگر بخواهيم وارد جزئيات شويم بحث طولاني ميشود. به هر حال بعد از مذاكرات مفصل توافقهايي صورت ميگيرد و يادداشتهايي رد و بدل ميشود.»
«برجام» از گونه بيانيه الجزاير
امروز35 سال از انعقاد توافقنامه الجزاير ميگذرد. در ماههاي گذشته توافقنامهاي كه «برجام» نام گرفت، به سبك وسياق بيانيه الجزاير قانوني گشت و ملت و دولت ايران به انجام آن متعهد شدند. مفاد اين توافقنامه و به ويژه تفسيرپذيري آن و نيز نوع رفتار با مجلس در نقد و تحليل اين سند، يادآور رفتاري است كه بانيان بيانيه الجزاير در آن مقطع داشتند. آيا تاريخ تكرار خواهد شد؟
