جوان آنلاین: محمد عادی، پژوهشگر، در یادداشتی که برای خبرگزاری ارسال کرده به موضوع "تلاش برای شروع اصلاحات در صندوقهای بازنشستگی" پرداخته است.
به گزارش تسنیم، صندوقهای بازنشستگی در ایران ازجمله سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری با مجموعهای از مسائل ساختاری، جمعیتی، نهادی و مالی مواجهاند که به ناپایداری مالی و کسری بلندمدت آنها منجر شده است. تجربه جهانی نشان میدهد که راهحلهای متنوعی برای مقابله با این مسائل امتحان شدهاند که هر یک مزایا و معایب خاص خود را داشتهاند. با توجه به شرایط ایران (نسبت بالای عدم پوشش بیمهای نیروی کار، نرخهای بالای بازنشستگی زودهنگام، مشکلات حاکمیتی و شفافیت و کسری تعهدات پرداختی) ترکیب چندوجهی سیاستی شامل اصلاحات پارامتریک، بهبود حکمرانی و نظارت، افزایش پوشش و گسترش پایه تأمین مالی و همچنین اقدامات عاجلی همچون ادغام صندوقهای مختلف با هدف کاهش هزینههای جاری میتواند مطلوبترین گزینه مقرونبهصرفه و کمریسک در شرایط حاضر باشد.
مشکلات متنوع صندوقهای بازنشستگی
صندوقهای بازنشستگی در ایران ازجمله سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری با مجموعهای از مسائل ساختاری، جمعیتی، نهادی و مالی مواجهاند که به ناپایداری مالی و کسری بلندمدت آنها منجر شده است. مطالعه نظامهای بازنشستگی در کشورهای مختلف نشان از عمومیت این مشکلات و اشتراک ریشههای آنها دارد هرچند تجربه جهانی نشان میدهد که راهحلهای متنوعی برای مقابله با این مسائل امتحان شدهاند که هر یک مزایا و معایب خاص خود را داشتهاند. مهمترین این مسائل را میتوان چنین برشمرد:
تغییر ساختار جمعیتی: روند پیری جمعیت که خود نتیجه افزایش امید به زندگی و کاهش نرخ باروری در سطح جهانی است، باعث شده است تا نسبت شاغلان به بازنشستگان با کاهش مواجه شود. همین امر صندوقهای بازنشستگی بهخصوص سیستمهای مبتنی بر پرداخت سالانه (PAYG [۱]) را با فشار مالی مواجه کرده است؛ چراکه در این سیستمها درواقع منبع اصلی مستمریهای پرداختی از محل حق بیمههای بیمهپردازان فعلی است.
همچنین بسیاری از صندوقهای بازنشستگی ازجمله صندوقهای داخلی بر اساس شیوه تعهدات معین [۲]و با فرمولهایی وضع شدهاند که در برابر تغییر جمعیت یا شرایط اقتصادی انعطافپذیر نیستند و درنتیجه افزایش امید به زندگی یا کاهش رشد حقوق و دستمزد موجب افزایش بار تعهدات در آنها میشود.
هرچند در پژوهشهای مرتبط با وضعیت صندوقهای بازنشستگی، این عامل یکی از ریشههای اصلی مشکلات در کشورهای توسعهیافته و درحالتوسعه تلقی میشود، اما باید در نظر داشت که نمیتوان تأثیر آن را در همه کشورها یکسان دانست. بهعنوان نمونه در ناپایداری وضعیت صندوقهای بازنشستگی در ایران نقش عوامل دیگر بهمراتب پررنگتر بوده است.
پیچیدگی بازار کار و پوشش ناکافی بیمهای نیروی کار: اقتصادهایی که سهم بالایی از نیروی کار آنها در بخشهای غیررسمی فعالیت دارند، نمیتوانند پایه مشارکت مستمری برای تأمین مالی صندوقهای بازنشستگی خود ایجاد کنند. در ایران نیز اشتغال غیررسمی و قراردادهای موقت و درنتیجه پوشش ناقص بیمهها و بیرون ماندن بخش بزرگی از نیروی کار از دایره شمول بیمههای اجتماعی نقش بزرگی در کاهش درآمدهای ناشی از حقبیمه برای صندوقها داشته است.
مدیریت غیرشفاف سرمایه صندوقها: ضعف در مدیریت سرمایههای صندوقها، سرمایهگذاریهای غیربهینه همچون تخصیص سرمایه به پروژههای دولتی یا بدهیهای غیرمولد، تعارض منافع و نبود نظارت قوی بر عملکرد صندوقها از دیگر ریشههای وضعیت ناپایدار صندوقهای بیمهای است.
بهطورکلی در ایران، مطالعات نشان میدهند ترکیبی از پوشش ناکافی، کسری تعهدات و ضعف حکمرانی اصلیترین عوامل بحران هستند. در مواجه با این مشکلات نیز عمدتاً راهکارهای ابتدایی همچون اصلاحات پارامتریک کپیشده، تعیین مزایا بهصورت پوپولیستی و جبران کسریهای صندوقها از طریق انتقال به بودجه عمومی مطرح میشوند که میتواند سبب انتقال مشکلات از صندوقها به دولت و کاهش پایداری کل سیستم مالی دولت شود که کشورهایی با ساختار مالی ضعیف مالیه عمومی مانند ایران را در معرض ریسک قرار میدهد.
راهکارهای اجراشده برای حل مشکلات در سطح جهانی
در سطح بینالمللی، کشورها بنا به شرایط و توانایی خود در پیشبرد سیاستها، مجموعهای از راهکارها را اجرا کردهاند که برخی از مهمترین و متداولترین آنها عبارتاند از:
اصلاحات پارامتریک: این اصلاحات شامل اقداماتی همچون افزایش سن بازنشستگی، افزایش نرخ مشارکت یا حقبیمهها و... است که در بسیاری از کشورها بهعنوان راهی سریع برای کاهش کسری صندوقهای بازنشستگی اجرایی شده است.
ازجمله مزایای این راهکار میتوان به سرعت بالای اجرا و کمهزینه بودن نسبت به تغییرات ساختاری بزرگ اشاره کرد درحالیکه میتواند نابرابری جنسیتی و شغلی را تشدید کرده و اثرات سیاسی و اجتماعی منفی در کوتاهمدت ایجاد کند.
انتقال از سیستم DB-PAYG به سیستمهای مبتنی بر حساب فردی (DC): الگوی شناختهشده شیلی در دهه ۱۹۸۰ نمونه برجستهای از این اقدام است که در طی آن و بنا به توصیه نهادهایی همچون بانک جهانی، فرایند انتقال به صندوقهای خصوصی انفرادی با هدف رشد سرمایهگذاریهای بازنشستگی و تفکیک بخشی از ریسک بین نسلی اجرا شد.
این سیاست در حین کاهش ریسک بین نسلی برای دولت و همچنین افزایش اندوختههای سرمایهای کشور و تشویق به پسانداز خصوصی، در عمل نابرابری درآمدی و پوششی تولید میکند. همچنین تجربه نشان داده است که حسابهای انفرادی در کشورهایی با بحران مالی و ناپایداری اقتصادی راهی مطمئن نبوده و در مواجهه با اینگونه بحرانها، ارزش آنها بهراحتی سقوط میکند.
تشکیل صندوقهای ذخیره بازنشستگی و ایجاد سرمایه پشتیبان: برخی کشورها بهمنظور کاهش فشار بر سیستم پرداخت سالانه، ذخایر سرمایهای برای پوشش تعهدات ایجاد کردهاند تا بتوانند نوسانات نسلی را هموار کنند.
مزایای این سیاست نیز ایجاد پشتوانه سرمایهای برای پوشش تعهدات آینده و هموارسازی بار مالی نسلی است درحالیکه ایراد آن نیاز به منابع مالی اولیه برای ایجاد ذخیره است که در کشورهایی با کسری بودجه تأمین آن دشوار است. همچنین این سیاست نیاز به ریسک سرمایهگذاری و مدیریت حرفهای دارد که در کشورهایی با اقتصاد و حکمرانی ضعیف امکان آن وجود ندارد.
ادغام صندوقها در یکدیگر: یکی دیگر از سیاستهای کاربردی در هنگام ناپایداری صندوقهای بازنشستگی سیاست همگامسازی طرحها و ادغام صندوقهای متعدد کوچک در صندوقهای بزرگتر با هدف کاهش هزینههای اداری، تنوعبخشی سرمایهگذاری و بهبود ظرفیت مدیریت ریسک است.
این سیاست میتواند سبب صرفهجویی در هزینههای اداری، تنوعبخشی بهتر پرتفوی سرمایهگذاری و تقویت ظرفیت فنی و حاکمیتی شود. البته سیاست ادغام میتواند بازندگان کوتاهمدتی تولید کند؛ گروههایی که شرایط بهتری داشتهاند و حال ممکن است مزایایی را در پی این ادغام از دست بدهند. علاوه بر این، پیچیدگی حقوقی و سیاسی این سیاست و ریسکهای ناشی از همگنسازی نامناسب از دیگر معایب آن میتواند باشد؛ ازاینروست که سیاست ادغام به دلیل ایجاد تغییر در توزیع منافع و هزینهها نیازمند طراحی دقیق انتقالی است.
انحلال و خاتمه پرداخت تعهدات و انتقال به طرحی با مزایای کمتر: در مواردی که صندوقها زیر بار تعهدات بسیار بزرگ بوده و ناتوان از پرداخت آنها باشند، دولتها با توافقات حقوقی تعهدات را تعدیل میکنند. هرچند این راهکار موجب کاهش فوری تعهدات نامتوازن میشود، اما یکی از آخرین اقدامات اجرایی است که سیاستگذاران تمایل به آن دارند؛ چراکه راهحلی عموماً سیاسی و پرچالش است که تبعات توزیعی در پی دارد و از منظر اجتماعی و حقوقی بسیار پرهزینه و ناسازگار با اعتماد عمومی است.
اصلاح نظام حکمرانی و تقویت و شفافیت سرمایهگذاری با حرفهایسازی مدیریت: کشورهایی که اصلاحات مدیریتی و افزایش شفافیت را اجرا کردهاند، توانستهاند عملکرد خود در سرمایهگذاری صندوقها را بهبود بخشیده و همچنین اعتماد بیشتری را از سوی ذینفعان کسب کنند. علاوه بر این، این اقدامات کمترین هزینه کوتاهمدت را نسبت به سیاستهایی همچون اصلاحات پارامتریک دارد، اما نیازمند زمان و ظرفیتسازی نهادی است، ضمن آنکه اثرگذاری آن در کوتاهمدت محدود است.
راهکار ترکیبی برای صندوقهای بیمهای ایران
با در نظر گرفتن شرایط ایران نمیتوان انتظار داشت که به کار بردن یکی از این سیاستها بهتنهایی مکفی باشد؛ لذا بر اساس وضعیت پوشش بیمهای و ساختار بازار کار ایران و همچنین تجربههای بینالمللی، هر پیشنهاد سیاستی برای رسیدگی به وضعیت صندوقهای بازنشستگی باید ترکیبی از راهکارها و بهصورت مرحلهای باشد. پژوهشها و گزارشهای مختلف نیز پیشنهاد میکنند که تنها یک راهحل، مثلاً اصلاحات پارامتریک، برای ایران مناسب نیست و راهبردی ترکیبی، با اولویتبندی اصلاح حکمرانی و تقویت پوشش کمریسکتر است. بر این اساس میتوان چند گام اصلی برای بهبود وضعیت صندوقها در کوتاهمدت را چنین برشمرد:
گام اول؛ بهبود حکمرانی و شفافیت:
ایجاد چارچوبهای نظارتی مستقل، گزارشدهی شفاف سرمایهگذاریها و تفکیک مدیریتی صندوقها از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و همچنین مداخلات سیاسی میتواند اولین گام باشد. این گام هزینه مالی کمی دارد، اما اعتماد عمومی و کیفیت تصمیمات سرمایهگذاری را بلافاصله ارتقاء میدهد.
گام دوم؛ ادغام هدفمند و فنی صندوقها:
بررسی فنی امکان ادغام صندوقهای کوچک یا برنامههای مشابه با طراحی سازوکارهای جبران منافع برای گروههایی که شرایط مطلوبتری داشتهاند، بهمنظور دستیابی به صرفهجویی اداری و تقویت ظرفیت سرمایهگذاری نیز میتواند گام دوم در این مسیر باشد. سیاست ادغام باید با ارزیابی توزیعی و ضمانتهای حقوقی انجام شود تا نابرابری ایجاد نکند. مطالعات تجربی نشان میدهد ادغام در صورت طراحی مناسب میتواند مفید باشد، اما بدون مراقبت پیامدهای نامطلوب خواهد داشت.
در همین راستا شورای عالی اداری در مردادماه ۱۴۰۴ به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با توجه مصوبه هیئتامنا سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای تابعه، موضوع انتقال موسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد به صندوق بازنشستگی کشوری را تصویب نمود. این اقدام از آن جهت اهمیت دارد که نشاندهنده تلاش برای ایجاد تغییراتی اصلاحی در ساختار صندوقهاست که پیشتر سیاستگذاران تمایلی به اجرای آنها به دلیل تبعات سیاسی و اجتماعی آن نداشتهاند. ازاینرو، چنانچه در کنار این سیاست که با هدف کاهش هزینههای جاری صندوقها اجرا شده است، بتوان سیاستهای مکمل دیگری را نیز پی گرفت، شاید بتوان شاهد بهبودی در وضعیت صندوقهای بازنشستگی کشور بود.
گام سوم؛ اصلاحات پارامتریک تدریجی:
افزایش تدریجی سن بازنشستگی برای طیفی از گروهها (با امتیازاتی برای مشاغل سخت)، بازنگری فرمول محاسبه مزایا و تطبیق ضریبها با واقعیتهای طول عمر و دستمزد. این اصلاحات باید کمترین تبعات اجتماعی را داشته باشند و با سیاستهای جانبی همچون بازآموزی و حمایت از گروههای در معرض آسیب همراه باشد.
گام چهارم؛ گسترش پوشش بیمهای:
سیاستهای تشویقی یا اجباری برای شمول بیشتر نیروی کار غیررسمی و خوداشتغال در نظام بازنشستگی، بهبود نظارت بر روابط کار و کاهش مشاغل غیررسمی و قراردادهای موقت میتواند درآمدهای صندوقها را افزایش دهد. اقدامات در این راستا را میتوان مهمترین تلاش برای رسیدگی به مشکلات صندوقهای بازنشستگی دانست که در صورت بیتوجهی به آن و عدم اجرا، سایر سیاستها را نیز با مشکل مواجه خواهد کرد. در شرایطی که بخش بزرگی از نیروی کار در بازار کار غیررسمی یا با قراردادهای موقت فعالیت میکنند، نمیتوان انتظار بهبود در وضعیت صندوقها را داشت.
در پایان باید یکبار دیگر اشاره کرد که بحران صندوقهای بازنشستگی در ایران محصول تلاقی عوامل جمعیتی، طراحی نامناسب طرحهای بیمهای، پوشش ناقص بازار کار و ضعفهای حکمرانی است. تجارب جهانی برای رسیدگی به مشکلات صندوقهای بازنشستگی نیز متنوع هستند؛ از اصلاحات پارامتریک و افزایش سن بازنشستگی تا انتقال به حسابهای فردی و تشکیل صندوقهای ذخیره که هرکدام مزایا و هزینههای خاص خود را دارد و موفقیت هرکدام نیز بستگی به اجرای دقیق، نظارت و زمینه سیاسی زمان اجرای آن دارد.
بر این اساس، برای ایران پیشنهاد میشود مسیر آهسته، اما پیوستهای اتخاذ شود که اولویت را به اصلاح حکمرانی و شفافیت، همچنین ادغام هدفمند صندوقها برای کاهش هزینهها و سپس اصلاحات پارامتریک و گسترش پوشش و ایجاد ذخایر سرمایهای بدهد.
ازاینرو اقدام وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ادغام صندوق فولاد در صندوق بازنشستگی کشوری برای کاهش هزینههای جاری را میتوان نخستین گام در اجرای سیاستی ترکیبی دانست که باید با اقداماتی دیگر همراه شود تا اثربخشی آن نمود و استمرار پیدا کند. هرچند این اقدام میتواند تبعاتی سیاسی و اجتماعی برای این وزارتخانه به همراه داشته باشد، اما از آن جهت که مسیر را برای اقدامات بعدی جهت بهبود وضعیت صندوقها هموار میکند، از اهمیت زیادی برخوردار است.
منابع:
خورشیدی، مونا و میرهبیگی، وحید. (۱۴۰۲). عوامل برسازنده بحران صندوقهای بازنشستگی در ایران از نگاه ذینفعان (با تمرکز بر سازمان تأمین اجتماعی)؛ بررسی مسائل اجتماعی ایران، ۱۴ (۱)، ۲۰۳- ۲۳۲.
غلامی، محمدصادق و همکاران. (۱۴۰۰). راهبردهای پیشگیری از بحرانهای ناشی از وضعیت صندوقهای بازنشستگی (مطالعه موردی سازمان تأمین اجتماعی). امنیت ملی. ۱۱ (۴۲). ۳۸۷- ۴۱۶.
Amaglobeli, D. (۲۰۱۹). The Future of Saving: The Role of Pension System Design in an Aging World. International Monetary Fund: Fiscal Affairs Department. https://www.imf.org/en/-/media/files/publications/sdn/۲۰۱۹/sdn۱۹۰۱.pdf
Andrews, E. S. (۲۰۰۶). Pension Reform and the Development of Pension Systems, An Evaluation of World Bank Assistance. The World Bank. https://ieg.worldbankgroup.org/sites/default/files/Data/reports/pensions_evaluation.pdf
Begin, J. F. , Sanders, B. , & Zhou, W. (۲۰۲۵). On the Benefits of Pension Plan Consolidation: Understanding the Impact of Full Plan Mergers. Annals of Actuarial Science, ۱۹ (۱) , ۴۹–۸۱. doi: ۱۰.۱۰۱۷/S۱۷۴۸۴۹۹۵۲۴۰۰۰۱۵۰
Holzmann, R. (۱۹۹۹). The World Bank Approach to Pension Reform. The World Bank: Human Development Network, Social Protection Unit. https://documents۱.worldbank.org/curated/en/۵۰۷۵۲۱۴۶۸۱۵۴۴۶۴۲۷۹/pdf/۲۰۰۵۰۰REVISED۰۰T۰THE۰DOCUMENT۰TITLE.pdf
Masoumi, A. (۲۰۲۱). Structural Problems of Pension Funds in Iran's Social Security System. Public Law Studies Quarterly, ۵۱ (۱) , ۴۰۹-۴۲۹. doi: ۱۰.۲۲۰۵۹/jplsq.۲۰۱۹.۲۵۱۲۲۶.۱۶۶۲
OECD (۲۰۲۵). Pensions at a Glance ۲۰۲۵: OECD and G۲۰ Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/۱۰.۱۷۸۷/e۴۰۲۷۴c۱-en.
