اين موضوع ملالآوري است. بعداً خواهيد فهميد نفت چه بلايي و ويرانگي براي اقتصاد اين کشورها به وجود خواهد آورد.»
رونقهاي نفتي در طول ۵۰ سال اخير و پس از شکلگيري سازمان کشورهاي صادرکننده نفت گرچه در ظاهر به سود توليدکنندگان نفت جهان بوده است اما در عمل به طور شگفتانگيزي به ضرر آنها تمام شده است. سرريز شدن ميلياردها دلار پول نفت به خزانه اين کشورها در طول چند ماه، چنان مستي را به اقتصاد تزريق کرد که با کوچكترين رکودي ضربههاي مهلکي به آنها وارد شده است. ونزوئلا نمونه ساده اين پديده است که پرز با بررسي آن و ديگر کشورهاي صادرکننده، نفت را مايه بدبختي کشورهاي نفتخيز ميداند.
بدون ترديد برنامهريزيهاي فصلي که بنيان آن در بهاي بالاي طلاي سياه استوار است، به شدت اقتصاد رانتير نفتيها را متأثر کرده است. تزريق ميلياردها دلار به جامعه نه تنها باعث از بين رفتن ثروت در اينگونه کشورها ميشود بلکه با ايجاد تورم بالا و افزايش واردات ضربههاي شديدي را به اقتصاد ميزند، لذا براي جلوگيري از اين موضوع صندوقهايي در نظر گرفته شد تا با پسانداز کردن پول نفت (مازاد درآمدهاي نفتي) سروساماني به اقتصاد دهد. در ايران هم صندوق توسعه ملي براي اين مهم در نظر گرفته شده است که جايگزين حساب ذخيره ارزي در سال ۹۰ شده است. هنوز هم مشخص نيست که پول اين صندوق چگونه قرار است به اقتصاد کشور کمک کند. بررسي کشورهاي نفتي که با برنامهريزي صحيح و منطقي توانستهاند از گزند حملههاي رکود نفتي در امان باشند، ميتواند چراغ راهي باشد براي مسئولان تا فقط و فقط به ديدگاه خود متکي باشند. شايد بلايي که سر تسهيلات بنگاههاي زود بازده آمد، بر سر اعتبارات صندوق توسعه ملي نيايد.
نروژ: کشوري در اروپا که سابقه نفتي زيادي دارد و برعکس ديگر کشورهاي نفتي جهان از وضعيت بسيار خوبي در اقتصاد خود برخوردار است؛ اقتصادي که مدتي به شدت رانتير شده بود و همه راهها براي برونرفت از اين معضل به بنبست خورده بود. سرانجام در سال ۱۹۹۰ صندوق نفتي نروژ (NGPF) در مجلس نروژ به ثبت رسيد که اهداف بلندمدتي را دنبال ميکرد؛ استفاده بلندمدت درآمدهاي نفتي، مديريت جريان نقدي دولت از نفت و تأمين کسري بودجه غيرنفتي از جمله اهداف اين صندوق بود. يكي از ويژگيهاي اين صندوق واريز تمامي درآمدهاي خالص نفت به آن بود. تنها پرداختي از اين صندوق هم تنها براي تأمين کسري بودجه غيرنفتي بود.
بر اساس آخرين اطلاعات، موجودي صندوق نفتي نروژ بيش از ۶۵ درصد توليد ناخالص داخلي است که پيشبيني ميشود تا پايان سال ۲۰۱۵ به ۱۲۰ درصد برسد، البته افزايش سرمايه صندوق فقط از افزايش درآمدهاي نفت صورت نگرفته است بلکه اقدامات پيشگيرانه مجلس در جلوگيري از هزينههاي دولت نقش مؤثري در اين باره داشته است. دولت نروژ نقش عمدهاي در تعيين ميزان ذخيره درآمدهاي نفتي سالانه ندارد و مجلس در اين باره تصميمگيرنده است. پارلمان اين کشور در تصميمي اقتصادي که به دولت تکليف ميکند، منابع و مصارف صندوق را در نظر ميگيرد که موجب تعديل در برداشت از صندوق ميشود. به اعتقاد کارشناسان صندوق نروژ مثال موفقي از هر دو کارکرد تثبيتي و پساندازي را به نمايش ميگذارد؛ کارکرد تثبيتي از طريق تأمين کسري بودجه غيرنفتي دولت از سوي مجلس و کارکرد پساندازي از طريق واريز درآمدها به صندوق.
كويت: ۵۰ درصد توليد ناخالص داخلي اين کشور براي نفت کنار گذاشته شده است. دولت کويت در ابتدا به منظور تنوعبخشي به اقتصاد، بخشي از درآمدهاي نفتي خود را در خارج کشورش سرمايهگذاري کرد و در سال ۱۹۵۲ هيئت سرمايهگذاري کويت را براي مديريت سرمايهگذاريهاي خارجي تشکيل داد که بعدها به سازمان سرمايهگذاري کويت تغيير نام داد.
کويت در سال ۱۹۶۰ صندوق ذخيره عمومي (GRF) را ايجاد کرد که از مازاد بودجه تأمين مالي ميشد. در واقع اين صندوق، خزانه اصلي دولت بود زيرا علاوه بر درآمدهاي دولت به اين صندوق واريز و با صدور مجوز قانوني هزينههاي بودجهاي دولت از اين محل پرداخت ميشود. در سال ۱۹۷۶ صندوق پساندازي به نام صندوق نسل آينده با هدف ايجاد درآمد براي نسلهاي آينده تشکيل و ۱۰ درصد درآمدهاي نفتي به صندوقهاي نسلهاي آتي واريز شد. در سال ۱۹۸۲ آژانس سرمايهگذاري کويت با هدف تنوعبخشي به اقتصاد و مديريت صندوق ذخيره عمومي و صندوق بين نسلي تشکيل شد. هيئت امناي اين آژانس شامل وزير نفت، رئيس بانک مرکزي، وزير خزانهداري و پنج کارشناس متخصص غيردولت بودند. اين آژانس پيش از ارائه بودجه به مجلس با حمايت از بخش خصوصي از طريق تأمين مالي بودجه را پيش از ارائه به پارلمان تصويب ميکرد.
براي جلوگيري از فشار عمومي به منظور خرج کردن درآمدهاي صندوق و نيز حفاظت صندوق در برابر دخالتهاي سياسي، انتشار ميزان داراييهاي صندوق به موجب قانون ممنوع شده است. در عين حال قوانين واريز به صندوق روشن است، هرچند برداشت از صندوق به اطلاع عموم نميرسد، برداشت از صندوق بايد به تصويب مجلس برسد. جالب اينجاست که تا پيش از جنگ خليج فارس دارايي اين صندوق از ۱۰۰ ميليارد دلار اعلام شد که به دليل جنگ و افزايش ۲۵ درصدي مخارج دولت بخشي از اين پول خرج بازسازي شد.
آلاسكا: واگذاري حقوق حفر چاه در ۱۶۴ قطعه از زمينهاي دولتي به مردم درآمدي حدود ۹۰۰ ميليون دلار براي مسئولان ايالت آلاسكا به همراه داشت. اين درآمد در مقايسه با بودجه ۱۱۲ ميليون دلاري آلاسكا بسيار هنگفت بود. اين حجم بالاي درآمدي، آلاسكا را به سمت مخارج عمومي، به ويژه پروژههاي سرمايهاي سوق داد، به طوري كه در سالهاي ۱۹۶۱ تا ۱۹۸۱ مخارج عمومي ۲۲ درصد رشد داشت و در سال ۱۹۸۰، سهم درآمدهاي نفتي در كل درآمدهاي دولت به ۹۰ درصد رسيد و توليد نفت از ۱۶۰ هزار بشكه در روز در سال ۱۹۶۹ به دو ميليون بشكه در روز در سال ۱۹۹۸ رسيد.
در پيقراردادهاي سال ۱۹۶۹، بحثهاي فراواني در مورد چگونگي مصرف درآمدهاي حاصل شده شكل گرفت و در آن زمان دو گزينه مطرح شد: يكي اينكه اين درآمدها پسانداز شود و ديگر اينكه صرف امور توسعهاي از قبيل پروژههاي آبرساني، مدرسهسازي، ساختن جاده و فرودگاه و ... شود. در عمل به دليل توسعهنيافتگي آلاسكا در آن زمان، اين درآمدها صرف امور توسعهاي شد و به سرعت به اتمام رسيد. پس از اتمام اين پروژهها عقيده مردم بر اين بود كه بخشي از اين درآمدها به هدر رفته و اهداف مورد نظر نيز تحقق نيافته است. ترس از اتمام اين درآمدها و آثار اقتصادي به جا مانده از صرف اين وجوه موجب شد كه راهكارهايي به منظور ايجاد صندوق پسانداز مطرح شود.
طرفداران ايجاد صندوق دلايل زير را در حمايت از شكلگيري آن مطرح ميكردند. اين راهها عبارت بودند از:
- زماني كه ذخاير پايان ميپذيرد، صندوق ميتواند از طريق سرمايهگذاري منبع درآمدي براي آينده باشد.
- صندوق ميتواند سهم ويژه دولت از درآمدها را از بين ببرد و مخارج زيادي كه از طريق قانونگذاري ايجاد ميشود را كاهش دهد.
- منابع تجديد ناشدني را نيز به ثروت تجديدپذير تبديل كند.
سرانجام در سال ۱۹۷۶ با برگزاري رفراندوم، صندوق دائمي آلاسكا تشكيل شد.
در پي تشكيل صندوق، بحثهايي پيرامون نحوه مديريت و چگونگي استفاده از درآمدهاي صندوق، به ويژه اينكه هدف صندوق بايد توسعه اقتصادي باشد و يا صندوق به صورت سپرده بين نسلي عمل كند، مطرح شد. بالاخره در سال ۱۹۸۰ نقش صندوق به صورت سپرده بين نسلي تصويب شد و سهمي از درآمدهاي نفتي دولت كه به صندوق واريز ميشد از ۲۵ درصد به ۵۰ درصد افزايش يافت. ويژگي كليدي سپرده بودن صندوق اين است كه اصل سرمايه صندوق دائماً سرمايهگذاري ميشود و بدون رأي اكثريت مردم نميتوان آن را خرج كرد، اما درآمد صندوق ميتواند خرج شود و تصميمات استفاده از آن هر ساله توسط مجلس گرفته ميشود.
در اصلاحيه پيشنهادي فرماندار آلاسكا مقرر شده بود كه بايد سهمي از درآمد نفت و گاز به عنوان سهم ساكنان آلاسكا تعريف شود تا از اين طريق مجلس نتواند درآمدهاي صندوق را از طريق قانونگذاري مصرف كند. فرماندار وقت معتقد بود كه اين سهم باعث ميشود تا خرج منابع صندوق به وسيله مجلس دشوار شود زيرا هر نوع برداشتي از صندوق باعث ميشود تا سود سهام پرداختي به ساكنان آلاسكا كمتر شود و از طرف ديگر اين سود سهام رابطهاي بين شهروندان و مخارج دولت برقرار ميكند به اين معني كه مخارج بيشتر يعني سود سهام كمتر، اين سود سهام از محل درآمدهاي صندوق (ذخيره سود) پرداخت ميشود.
اولين پرداختي به ساكنان در سال ۱۹۸۲ انجام شد و در طول مدت ۱۹۸۲ تا ۲۰۰۷ سود سهام صندوق به طور سالانه پرداخت شده است. در ابتدا، سود ويژهاي از طريق بودجه عمومي دولت در سال ۱۹۸۲ به ازاي هر واجد شرايط ۱۰۰۰ دلار پرداخت شد. از آن زمان به بعد، سود سهام بين حداقل ۳۳۱ دلار در سال ۱۹۸۴ و حداكثر ۱۹۶۴ دلار در سال ۲۰۰۰ نوسان داشته است كه با اين كاهش قابل ملاحظه به سمت ۸۴۵ دلار در سال ۲۰۰۵ دنبال شد و در دو سال بعد افزايش داشته است. ميزان سود سهام بازتابي از فعاليتهاي بازار سهامي است كه APF در آنها سرمايهگذاري كرده است.
صندوق آلبرتا
دوسوم از زمينهاي ايالت آلبرتاي كانادا در مالكيت دولت قرار دارد و اراضي سلطنتي ناميده ميشود. اين اراضي شامل مراتع، پاركهاي ملي و پايگاههاي نظامي است و ۸۰ درصد نفت و گاز ايالتي در اين زمينها توليد ميشود كه مهمترين بخش درآمدهاي دولت از محل بهره مالكانه توليد نفت و گاز تأمين ميشود. نسبت نفت و گاز به GDP ايالتي از ۱۴ درصد در سال ۱۹۶۱ به ۲۳ درصد در سال ۱۹۷۳ افزايش يافت. پس از شوك نفتي در سال ۱۹۷۳ اين نسبت به ۲۹ درصد رسيد و سهم درآمد از دريافتيهاي نفت به ۴۱ درصد رسيد.
قبل از تشكيل AHSTF درآمدهاي نفتي صرف امور توسعه اقتصادي و اجتماعي ميشد و بحثهايي در مورد چگونگي استفاده از درآمدهاي نفتي وجود داشت مبني بر اينكه اين درآمدها بايد براي نسلهاي آينده استفاده شود و فقط به نسل حاضر تعلق ندارد و اينكه بايد مكانيسمي براي تنوع بخشيدن به اقتصاد محلي ايجاد شود و نيز زيرساختهاي اجتماعي توسعه يابد.
بعد از بحثهاي طولاني، مجلس در سال ۱۹۷۶ به حكم قانون ايالتي AHSTF را با سرمايهاي بالغ بر ۵/۱ ميليارد دلار كانادا با اهداف زير تشكيل داد:
-پسانداز براي آينده.
-كاهش نيازهاي ايالت آلبرتا به استقراض.
-افزايش سطح رفاه مردم ايالت آلبرتا.
-تنوع بخشيدن به اقتصاد آلبرتا.
اين صندوق همزمان با تأسيس صندوق دائمي آلاسكا (۱۹۷۶) ايجاد شده و تقريباً همان اهداف و شيوه تزريق از محل منابع حقوق مالكانه را دنبال ميكند، ولي عملكرد صندوق آلاسكا در مقايسه با آن به ويژه از لحاظ كسب درآمد بسيار موفق بوده است. صندوق آلاسكا به صورت يك شركت عام و مستقل و به دور از تسلط ارگانهاي دولتي تشكيل شده است و در اتخاذ و اجراي استراتژيهاي سرمايهگذاري و مصرف مستقل است، ولي صندوق آلبرتا هريتيج به وسيله يك خزانه ايالتي و زير نظر كابينه ايالت اداره ميشود و امكان سرمايهگذاري و مديريت داراييهاي آن تنها در چارچوب مصوبات مجلس امكانپذير است.
طبق قانون سال ۱۹۷۹ مديريت صندوق برعهده خزانه ايالتي بود و خزانه موظف بود سالانه به مجلس و افكار عمومي درباره ميزان دريافتها و پرداختها گزارش دهد. در اين قانون هيچ اشارهاي به نحوه سرمايهگذاريها نشده و فقط بيان شده بود كه اين سرمايهگذاريها نبايد از حد قابل قبولي پايينتر باشد. تا سال ۱۹۹۶ تمامي بهره مالكانه و درآمدهايي كه از اراضي دولتي به دست ميآمد ابتدا به خزانه دولت ميرفت و سپس ۳۰ درصد اين مبلغ به صندوق واريز ميشد.
در سالهاي آغازين فعاليت صندوق، اولويت به پسانداز براي آينده و تنوعبخشي اقتصادي داده شد. بدهيهاي دولت آلبرتا به دنبال اجراي سياست تنوعبخشي اقتصادي افزايش يافت، ولي ايجاد تنوع اقتصادي در هالهاي از ابهام قرار داشت. به دنبال افزايش بدهيهاي دولت، مجلس كاهش نيازهاي استان به استقراض را به عنوان اولويت تعيين كرد و با استفاده دولت از منابع صندوق، موجودي صندوق به تدريج كاهش يافت، بنابر اين قانونگذار ناگزير در سال ۱۹۹۷ اقدام به تجديد ساختار صندوق كرد. در آن سال مجلس اولويت را به پسانداز داد و تركيب داراييهاي صندوق به سمت تركيب سنتي سرمايهگذاريهاي مالي با درآمد ثابت و منصفانه تغيير كرد.
به دنبال اين ناكاميها و تغييرات مداوم، مقامات عاليرتبه دولت آلبرتا تلاش كردند تا نظرات عمومي را در مورد ضرورت تجديد ساختار صندوق جلب كنند، اما در اين راه به اندازه آلاسكاييها موفق نبودند زيرا در آلبرتا سنگيني بار بردوش شهروندان بود تا نظرات خود را به مجلس منتقل كنند. از آنجا كه پايههاي تشكيل و ادامه حيات صندوق آلاسكا بدون رضايت اكثريت مردم قابل تداوم نبود، لذا در آلاسكا تلاش براي مشاركت عمومي و آموزش بسيار قوي و طولانيمدت بود، اما جلب نظرات عمومي در آلبرتا حدوداً سه سال و نيم به طول انجاميد و بسياري بر اين اعتقادند كه صندوق آلبرتا هنوز هم به شفافيت در هدف و ساختار همانند صندوق آلاسكا دست نيافته است.
در نتيجه بحثهايي عوامانه و غيركارشناسانه و نيز عدممقبوليت مردمي، صندوق آلبرتا هنوز هم موفق به ايجاد تعادل ميان پسانداز براي آينده و مصرف در زمان حال نشده است. از طرف ديگر تناقض در اولويتهاي اتخاذ شده توسط مجلس ايالتي باعث تضعيف و تخريب موقعيت مالي صندوق شده است. براي مثال وامهايي كه صندوق آلبرتا براي تنوع بخشي به اقتصاد به شركتهاي توليدي اعطا كرده است، از كارايي كافي برخوردار نبوده و نه تنها هدف تنوعبخشي اقتصاد را محقق نساخته، بلكه باعث تضعيف وضعيت مالي صندوق شده است.
يكي از عوامل رشد صندوق آلاسكا مقبوليت عمومي برنامه توزيع سود سهام آن بوده است. مجلس ايالتي آلاسكا براي مقبوليت خود قوياً سعي ميكند كه قسمتي از درآمدهاي نفتي را براي محافظت از موجودي صندوق در برابر تورم به صندوق واريز كند. همچنين در زمان وقوع بحرانهاي مالي، دولت به دليل فشار افكار عمومي از موجودي صندوق استفاده نميكند، ولي صندوق آلبرتا هريتيج به گونهاي طراحي شده است كه در زمانهاي نيازمندي دولت و بحرانهاي مالي، همواره ميتوان با اصلاحات قانوني در مجلس از موجودي آن استفاده كرد.
تفاوت در شفافيت اطلاعرساني اين دو صندوق نيز به تفاوت در ساختار قانوني و عملكردي آن دو برميگردد. تمامي شهروندان آلاسكايي، سهامداران صندوق محسوب ميشوند، به همين دليل شركت صندوق دائمي آلاسكا موظف است اطلاعات كافي و عامهفهم را در دسترس عموم قرار دهد. صندوق آلبرتا زير نظر كابينه دولت اداره ميشود و سياستهاي داخلي دولتها بر آن اثر ميگذارد. علاوه برآن صندوق آلبرتا اطلاعات محدودتري در مقايسه با صندوق آلاسكا در اختيار مردم قرار ميدهد، به همين دليل امكان حسابرسي آن به وسيله مؤسسات مستقل وجود ندارد و عمل نظارت از طرف حسابرسان ايالتي اعمال ميشود كه امكان تخلف و فساد اداري را افزايش ميدهد.
صندوق آلاسكا ماهيت پسانداز بيننسلي دارد، لذا وظيفه اصلي آن تحصيل درآمد و نگهداري از سرمايهاصلي صندوق است. با اين هدف هر جا كه نرخ بازگشت سرمايهگذاري بيشتر باشد، مديران صندوق اقدام به سرمايهگذاري در آن زمينه ميكنند و اجباري براي سرمايهگذاري آن در داخل آلاسكا ندارند. در عمل نيز تنها ۵ درصد از سرمايهگذاريهاي آن در داخل آلاسكا بوده است، در عين حال اين اقدام مانع از ايجاد و تسري بيماري هلندي به اقتصاد آلاسكا ميشود. اما صندوق آلبرتا هريتيج يك صندوق با ماهيت دوگانه پساندازي و تثبيتي است. علاوه بر آن چندين هدف ديگر براي صندوق مزبور تعريف شده است. براي مثال تنها پنج درصد از سرمايهگذاريها با قصد تجاري و تحصيل سود انجام ميشود. قسمت اعظم موجودي صندوق به منظور پرداخت تسهيلات به شركتهاي آلبرتايي براي كمك به تنوعبخشي اقتصاد مصرف ميشود كه ضرورتاً بالاترين سود و درآمد را ايجاد نميكند. بخش ديگري از منابع صندوق نيز جهت ارائه كالاهاي عمومي مانند ايجاد پارك سبز، احداث بيمارستان و ساير طرحهاي سرمايهاي عامالمنفعه كه سود مالي براي آنها متصور نيست، تخصيص داده ميشود. در مواردي نيز منابع صندوق آلبرتا هريتيج در اموري مانند تحقيقات دارويي، اعطاي بورس تحصيلي و ايجاد نهالستان براي احياي جنگلها استفاده شده است.
