جوان آنلاین: بارها درباره فاصله گرفتن صندوق توسعه ملی از مأموریت اصلی خود و شکلگیری رویههای نگرانکننده گفته بودیم و حداقل در مطلبی با عنوان «رنج صندوق توسعه از مدیریت نمایشی» تأکید کردیم که این صندوق نباید از مأموریت بنیادین خود فاصله بگیرد. حالا گزارش دیوان محاسبات کشور بهعنوان نهاد نظارتی مجلس، بار دیگر یکی از همین انحرافات را بهصورت مشخص مطرح کرده است مبنی بر اینکه «صندوق توسعه ملی با وجود ممنوعیت قانونی ورود به بنگاهداری، ساختمانی فاقد سند رسمی مالکیت را بهعنوان آورده غیرنقدی برای افزایش سرمایه بانک سینا متناسب با سهام خود در این بانک، واگذار کرده و با وجود تعویق دو ساله فرآیند افزایش سرمایه بانک سینا، تاکنون اقدام مؤثری برای استرداد ملک یا وصول ثمن آن از سوی صندوق توسعه ملی صورت نگرفته است.» قاعدتاً موضوع صرفاً به یک ملک، یک بانک یا یک تصمیم موردی محدود نمیشود، زیرا مسئله اصلی، نوع نگاه مدیریتی به نهادی است که فلسفه وجودی آن با یک شرکت سرمایهگذاری یا هلدینگ اقتصادی تفاوت بنیادی دارد، چه آنکه صندوق توسعه ملی برای آن ایجاد نشده است که در ساختار مالکیتی بنگاهها حضور پیدا کند یا در فرآیندهای افزایش سرمایه، رفتاری شبیه سهامداران تجاری داشته باشد، بلکه این صندوق قرار است بخشی از درآمدهای حاصل از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فرآوردههای نفتی را از مصرف جاری جدا کند و آن را به ثروتهای ماندگار، سرمایههای مولد و منابعی برای نسلهای آینده تبدیل کند.
ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور که در حکم اساسنامه صندوق توسعه ملی است، مأموریت این نهاد را تعیین کرده است و براساس آن، صندوق باید منابع خود را در مسیر اعطای تسهیلات به بخش خصوصی، بخش تعاونی و بنگاههای اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایهگذاریهای دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی به کار گیرد. همچنین، قانون برای صندوق امکان اعطای تسهیلات به صادرات خدمات فنی و مهندسی، تأمین مالی خریداران کالا و خدمات ایرانی در بازارهای هدف، سرمایهگذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی و اعطای تسهیلات به سرمایهگذاران خارجی را با رعایت الزامات قانونی پیشبینی کرده است.
وجه مشترک این مأموریتها، «تأمین مالی و سرمایهگذاری مولد» است، نه آنکه با خودسری مدیریتی به سمت تملک و اداره بنگاهها حرکت کنند. لکن صندوق توسعه ملی باید سرمایهای برای رشد اقتصاد باشد، نه اینکه خود به یکی از بازیگران مالکیتی اقتصاد تبدیل شود. تفاوت میان این دو رویکرد نیز از نظر حقوقی و اقتصادی بنیادین است، چراکه در مدل نخست، صندوق منابع خود را در اختیار فعالیتهای اقتصادی دارای توجیه قرار میدهد تا تولید، صادرات و سرمایهگذاری توسعه یابد و بازدهی اقتصادی ایجاد شود، ولی در مدل دوم، صندوق بهتدریج در ساختار مالکیت شرکتها و بنگاهها درگیر میشود و بخشی از منابعی را که باید در چرخه تأمین مالی اقتصاد به کار گرفته شود، در داراییها و مناسبات مالکیتی حبس میکند.
از دیگر سو صندوق توسعه ملی با منابعی اداره میشود که ماهیت آنها با سرمایه عادی یک شرکت یا دارایی یک بنگاه خصوصی تفاوت دارد و این منابع از درآمدهای نفتی و ثروت بیننسلی کشور شکل گرفتهاند. بنابراین، تصمیم درباره آنها باید با حساسیت بسیار بیشتری نسبت به منابع معمول بودجهای یا سرمایه شرکتی اتخاذ شود. پس در چنین ساختاری، ورود به بنگاهداری علاوه بر ایجاد انحراف از مأموریت اصلی، خطر کاهش شفافیت در عملکرد و دشوار شدن ارزیابی بازده واقعی منابع را نیز افزایش میدهد.
مسئله دیگر، شکلگیری تعارض میان نقش مالکیتی و نقش توسعهای صندوق است و صندوقی که باید منابع خود را برای تأمین مالی بخشهای مولد اقتصاد به کار گیرد، اگر در بنگاهها سهامدار مستقیم شود، ناگزیر باید درباره مدیریت، افزایش سرمایه، حفظ مالکیت، واگذاری دارایی و تصمیمهای عملیاتی شرکتها نیز تصمیمگیری کند و این فرآیند، صندوق را از یک نهاد تأمین مالی توسعهای به نهادی با وظایف شبههلدینگی نزدیک میکند، در حالی که قانون، چنین مأموریتی را برای آن تعریف نکرده است. به قاعده تجربه نیز میتوان گفت فاصله گرفتن نهادهای عمومی از مأموریت اولیه خود، معمولاً با تصمیمهای موردی آغاز میشود و بهتدریج به یک رویه مدیریتی تبدیل میشود و یک واگذاری دارایی یا یک مشارکت در افزایش سرمایه و حتی یک تصمیم برای حفظ مالکیت ممکن است در نگاه نخست اقدامی محدود به نظر برسد، اما اگر این تصمیمها در چارچوبی مشخص و منطبق با مأموریت قانونی اتخاذ نشوند، مرز میان تأمین مالی توسعه و بنگاهداری بهتدریج از بین میرود. از این رو، گزارش دیوان محاسبات را نباید صرفاً بهعنوان یک تذکر نظارتی درباره یک پرونده مشخص تلقی کرد و این گزارش باید زمینهای برای بازنگری در مدل مدیریتی صندوق توسعه ملی باشد، چراکه این صندوق، نهادی عادی نیست و منابع آن نیز منابع عادی محسوب نمیشوند و در شرایطی که اقتصاد کشورمان با محدودیت منابع، فشارهای مالی، نیاز گسترده به سرمایهگذاری و ضرورت افزایش بهرهوری مواجه است، عملکرد صندوق توسعه ملی مستقیماً بر ظرفیت رشد اقتصادی اثر میگذارد. با این اوصاف، مدیریت صندوق باید از تصمیمهای مالکیتمحور فاصله بگیرد و به مأموریت اصلی خود، یعنی تأمین مالی توسعه، بازگردد و این بازگشت البته با شعار یا تغییرات شکلی در ساختار اداری محقق نمیشود، بلکه به بازتعریف معیارهای تصمیمگیری، تقویت ارزیابیهای حقوقی و اقتصادی، شفافسازی عملکرد داراییها و تعیین مرز میان سرمایهگذاری و بنگاهداری نیاز دارد و همچنین باید مشخص شود که دارایی صندوق با چه مبنای قانونی، اقتصادی و مدیریتی نگهداری یا واگذار میشود و در صورت توقف یا تأخیر در فرآیند موردنظر، چه سازوکاری برای صیانت از منابع صندوق وجود دارد.
اکنون که دیوان محاسبات کشور بهصراحت نسبت به ورود صندوق توسعه ملی به بنگاهداری و واگذاری ملک فاقد سند رسمی در فرآیند افزایش سرمایه بانک سینا ایراد گرفته است، ادامه این مسیر بدون اصلاح رویکرد مدیریتی قابل دفاع نیست و صندوق توسعه ملی برای آن ایجاد نشده است که درگیر اداره داراییها و بنگاهها شود، چه آنکه مأموریت آن تبدیل منابع نفتی به سرمایههای ماندگار و تأمین مالی فعالیتهای مولد اقتصادی است و هرچه فاصله میان این مأموریت و عملکرد واقعی صندوق بیشتر شود، هزینه آن در نهایت از منابع عمومی و ثروت نسلهای آینده پرداخت خواهد شد. به همین دلیل، صندوق توسعه ملی بیش از تغییرات مقطعی، به یک پوستاندازی مدیریتی نیاز دارد که در آن مأموریت قانونی صندوق مبنای تصمیمگیری قرار گیرد و منابع بیننسلی کشور در مسیر تولید، سرمایهگذاری و رشد اقتصادی به کار گرفته شود و نهایتاً در شرایط فعلی، استمرار مدیریت با رویکردهای گذشته، بدون اصلاح ساختار تصمیمگیری و بازتعریف مرزهای فعالیت صندوق، نمیتواند پاسخگوی مسئولیتی باشد که قانون بر عهده این نهاد گذاشته است.
