جوان آنلاین: اگر قرار است یکپارچهسازی اراضی به افزایش بهرهوری و تقویت امنیت غذایی منجر شود، این سیاست نباید فقط به «کاشت» یک ایده محدود بماند و همانگونه که در کشاورزی، فاصله میان کاشت تا برداشت با مرحله «داشت» و مراقبت از محصول طی میشود، موفقیت این برنامه نیز در گرو حفظ مشارکت و اعتماد کشاورزان است، زیرا زمین، علاوه بر آنکه سرمایه تولید به شمار میرود، بخشی از دارایی و هویت بهرهبرداران است و قاعدتاً هر برنامهای که بدون اقناع، حمایت و تضمین حقوق مالکانه پیش برود، پیش از آنکه به برداشت برسد، در مرحله «داشت» با چالش مواجه خواهد شد.
مسئولان سازمان امور اراضی کشور از یکپارچهسازی اراضی بهعنوان یکی از راهبردهای مؤثر برای تقویت امنیت غذایی نام برده و زنجان را به دلیل اجرای موفق برخی طرحهای تجمیع اراضی، الگویی برای سایر استانها دانستهاند. هرچند این اظهارات در ظاهر به یک برنامه اجرایی در بخش کشاورزی اشاره دارد، اما در واقع موضوعی فراتر از مدیریت زمین را پیش روی سیاستگذاران قرار میدهد مبنی بر اینکه آیا میتوان بدون اصلاح ساختار بهرهبرداری از اراضی، از افزایش بهرهوری، کاهش مصرف آب و پایداری تولید سخن گفت؟
از سویی خردشدگی اراضی یکی از مهمترین موانع توسعه کشاورزی است و تقسیم مکرر زمینها در نتیجه انتقال مالکیت میان وراث، موجب شده است بخش قابل توجهی از اراضی کشاورزی در قالب قطعات کوچک و پراکنده اداره شوند که نه تنها هزینه تولید را افزایش داده، بلکه استفاده از ماشینآلات، توسعه سامانههای نوین آبیاری، اجرای الگوی کشت و مدیریت علمی مزرعه را نیز با محدودیت مواجه کرده است. بنابراین حتی سرمایهگذاری در فناوریهای جدید نیز نمیتواند همه ظرفیت خود را آشکار کند، زیرا ساختار زمین با الزامات کشاورزی امروز همخوانی ندارد.
به همین دلیل موضوع تجمیع و یکپارچهسازی اراضی همواره بهعنوان یکی از راهکارهای اصلاح ساختار تولید مطرح بوده است و البته هدف این سیاست، سلب مالکیت یا تغییر حقوق بهرهبرداران نیست، بلکه ایجاد شرایطی است که قطعات پراکنده بتوانند در قالب یک مدیریت هماهنگ، از مزایای مقیاس اقتصادی، مکانیزاسیون و مدیریت بهینه منابع بهرهمند شوند، چراکه هرجا اراضی کشاورزی از حالت خرد و پراکنده خارج شدهاند، زمینه برای افزایش بهرهوری، کاهش هزینههای تولید و استفاده مؤثرتر از منابع آب فراهم شده است.
با این حال، موفقیت چنین سیاستی فقط به مزیتهای فنی و اقتصادی آن وابسته نیست، چون زمین برای کشاورز صرفاً یک عامل تولید نیست که بتوان درباره آن فقط با محاسبات اقتصادی تصمیم گرفت. فراتر از آن، زمین، مهمترین دارایی یک خانوار روستایی، پشتوانه معیشت، میراث خانوادگی و در بسیاری موارد، مهمترین سرمایهای است که امنیت اقتصادی نسلهای آینده را تضمین میکند. از همین رو، هر سیاستی که به نحوی با نحوه بهرهبرداری از زمین ارتباط پیدا کند، ناگزیر با حساسیت و نگرانی مالکان نیز روبهرو خواهد شد.
نکته قابل توجه آن است که قوانین و مقررات موجود نیز بر همین واقعیت تأکید دارند و در چارچوب سیاستهای مرتبط با یکپارچهسازی اراضی، حفظ مالکیت اشخاص و اجرای طرح با مشارکت و رضایت بهرهبرداران مورد توجه قرار گرفته است و این رویکرد نشان میدهد هدف، حذف مالکیتهای خرد نیست، بلکه ساماندهی شیوه بهرهبرداری از اراضی است. با وجود این، میان پیشبینیهای قانونی و آنچه در میدان عمل رخ میدهد، فاصلهای وجود دارد که نمیتوان از آن چشم پوشید.
یک سیاست موفق اعتماد نیاز دارد
تجربه بسیاری از برنامههای توسعهای در کشورمان، مخصوصاً برنامههای پنج ساله توسعهای، نشان داده است که حتی دقیقترین قوانین نیز بدون پذیرش اجتماعی، به نتایج مورد انتظار نمیرسند و یکپارچهسازی اراضی نیز از این قاعده مستثنا نیست و اگر کشاورز نسبت به حفظ حقوق مالکانه خود اطمینان نداشته باشد یا منافع اقتصادی این تغییر را به روشنی احساس نکند، طبیعی است که نسبت به مشارکت در چنین طرحی با تردید برخورد کند.
در مقابل، هرگاه سیاستگذار بتواند میان منافع عمومی و حقوق فردی تعادل برقرار کند، زمینه برای اجرای موفق برنامه نیز فراهم میشود و شفافیت در فرآیند اجرا، تضمین حقوق مالکان، ارائه مشوقهای اقتصادی، دسترسی به تسهیلات، حمایت از اجرای سامانههای نوین آبیاری و ایجاد سازوکارهای روشن برای حل اختلافات، مؤلفههایی هستند که اعتماد بهرهبرداران را تقویت میکنند؛ بنابراین در چنین شرایطی، یکپارچهسازی دیگر بهعنوان مداخله در مالکیت تلقی نمیشود، بلکه به فرصتی برای افزایش درآمد، کاهش هزینهها و پایداری فعالیت کشاورزی تبدیل خواهد شد.
بهرهوری مستلزم ذینفع بودن کشاورزان است
از دیگر سو، افزایش بهرهوری در بخش کشاورزی، صرفاً با بزرگتر شدن قطعات زمین محقق نمیشود و از قضا یکپارچهسازی زمانی به نتیجه خواهد رسید که در کنار اصلاح ساختار اراضی، مجموعهای از سیاستهای مکمل نیز به اجرا درآید. دسترسی به ماشینآلات متناسب، توسعه سامانههای نوین آبیاری، تأمین مالی، آموزش بهرهبرداران، توسعه خدمات فنی و ترویجی و ایجاد بازارهای مطمئن برای فروش محصولات، حلقههایی هستند که در کنار یکدیگر میتوانند بهرهوری را افزایش دهند و قاعدتاً حذف یا تضعیف هر یک از این حلقهها، اثربخشی سایر اقدامات را نیز کاهش خواهد داد.
همچنین نباید از تفاوت شرایط مناطق مختلف کشور غافل شد، چراکه الگوی موفق یکپارچهسازی در یک استان، لزوماً با همان شیوه در استان دیگر قابل اجرا نیست و تفاوت در الگوی مالکیت، منابع آب، نوع محصولات، ساختار اجتماعی روستاها و حتی پیشینه همکاری میان بهرهبرداران، ایجاب میکند که اجرای این سیاست با انعطاف، شناخت محلی و پرهیز از نسخههای واحد همراه باشد و سیاستی که ویژگیهای بومی را نادیده بگیرد، هرچند بر مبانی کارشناسی استوار باشد، در مرحله اجرا با دشواری روبهرو خواهد شد.
ضمناً نباید فراموش کرد که کشاورزان زمانی وارد یک برنامه مشارکتی میشوند که منفعت آن را در زندگی روزمره خود ببینند و اگر کاهش هزینه تولید، افزایش درآمد، صرفهجویی در مصرف آب و دسترسی آسانتر به خدمات، بهصورت ملموس برای بهرهبردار قابل مشاهده باشد، همراهی با چنین طرحی به انتخابی عقلانی تبدیل خواهد شد، اما اگر بار اصلی تغییر بر دوش کشاورز قرار گیرد و منافع آن در هالهای از ابهام باقی بماند، طبیعی است که انگیزهای برای مشارکت شکل نگیرد.
در این میان، نقش دولت بیش از آنکه در اجرای مستقیم طرحها تعریف شود، در فراهم کردن بسترهای حقوقی، مالی و نهادی برای شکلگیری مشارکت اهمیت پیدا میکند و اعتماد نیز با بخشنامه ایجاد نمیشود و بدیهی است اعتماد زمانی شکل میگیرد که بهرهبردار از ثبات تصمیمها، اجرای تعهدات و حمایت مستمر اطمینان پیدا کند. از این منظر، یکپارچهسازی اراضی پیش از آنکه یک پروژه عمرانی یا اداری باشد، فرآیندی اجتماعی و اقتصادی است که موفقیت آن به کیفیت رابطه میان سیاستگذار و بهرهبردار وابسته است.
بنابراین اگر امنیت غذایی را بهعنوان یکی از ارکان تابآوری اقتصادی کشور بپذیریم، اصلاح ساختار اراضی نیز باید بخشی از همین راهبرد تلقی شود و افزایش تولید در شرایط محدودیت منابع آب، بدون ارتقای بهرهوری امکانپذیر نیست و ارتقای بهرهوری نیز در بسیاری از مناطق، با تداوم پراکندگی اراضی سازگار نخواهد بود. از این منظر، یکپارچهسازی نه یک هدف مستقل، بلکه ابزاری برای افزایش کارایی، کاهش اتلاف منابع و پایداری تولید است.
