جوان آنلاین: قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، در کنار مجموعهای از قوانین اقتصادی، مسیر دستیابی به رشد اقتصادی، افزایش بهرهوری، توسعه سرمایهگذاری، تقویت تولید و گسترش صادرات را ترسیم و چارچوب تقنینی عبور از چالشهای اقتصادی را پیشبینی کرده است. ازاینرو، سنجه موفقیت سیاستهای اقتصادی را باید در میزان اجرای تکالیف قانونی، هماهنگی دستگاههای اجرایی و کارآمدی نظام نظارت جستوجو کرد که لازمه عبور از جنگ ترکیبی، بهویژه در عرصه اقتصادی، بهشمار میروند.
رشد ۸ درصدی، افزایش بهرهوری، توسعه صادرات، تقویت سرمایهگذاری و ارتقای تولید، اهدافی مشخص در برنامه هفتم پیشرفت هستند و برای دستیابی به آنها نیز مجموعهای از تکالیف بر عهده دستگاههای اجرایی قرار دارد. به همین دلیل، موضوع مدیریت و مهار جنگ اقتصادی که از سوی بدذاتترین موجودات روی زمین علیه کشورمان تحمیل شده است، بیش از آنکه به تصویب قانون جدید مربوط باشد، به سرنوشت احکامی گره خورده که سالهاست تصویب شدهاند، اما بخشی از آنها هنوز به مرحله اجرا نرسیدهاند. رشد اقتصادی ۸درصدی، افزایش بهرهوری، توسعه صادرات، تقویت سرمایهگذاری و ارتقای تولید، مجموعهای از تکالیف را بر عهده دستگاههای اجرایی گذاشته و مؤثر واقع شدن آنها نیز به سرنوشت احکامی گره خورده که سالهاست تصویب شدهاند، اما بخشی از آنها هنوز به مرحله اجرا نرسیدهاند.
ماده ۲ قانون برنامه هفتم، رشد اقتصادی ۸ درصدی را بهعنوان هدف برنامه تعیین کرده است و در کنار آن، سهم بهرهوری از رشد اقتصادی، افزایش صادرات، رشد اشتغال و سایر شاخصهای کلان نیز مشخص شدهاند که هر کدام از آنها به مجموعهای از تکالیف قانونی در مواد بعدی برنامه متصل میشوند که از اصلاح شیوههای تأمین مالی و تسهیل سرمایهگذاری گرفته تا توسعه اقتصاد دانشبنیان، حمایت از تولید و تقویت تجارت خارجی، همه در خدمت همین شاخصها قرار دارد. همچنین قانونگذار در برنامه هفتم، علاوه بر مقصد، برای رسیدن به آن نیز مسیر تعریف کرده است و همین تفاوت، برنامه هفتم را از بسیاری از اسناد سیاستی متمایز میکند. بنابراین اگر هدف، افزایش سرمایهگذاری است، قانون برای تأمین مالی آن نیز حکم دارد و اگر باید رشد صادرات دنبال شود، توسعه زیرساختهای تجاری و حمایت از بنگاههای صادراتی نیز در احکام برنامه دیده شده است و حتی اگر بهرهوری قرار است بخشی از رشد اقتصادی را تأمین کند، دستگاههای اجرایی مکلف شدهاند برنامههای خود را بر همین مبنا تنظیم کنند. بنابراین، حلقه مفقوده اقتصاد را باید بیرون از متن قانون جستوجو کرد و همینجا تفاوت «تقنین» و «حکمرانی» آشکار میشود که قواعد بازی را تعیین و همان قواعد را به نتیجه اقتصادی تبدیل میکند. متأسفانه فاصله میان این دو، همان جایی است که بسیاری از اهداف برنامههای توسعه در آن متوقف ماندهاند، بهطوری که گاهی آییننامهای با تأخیر ابلاغ میشود و گاهی چند دستگاه برداشت یکسانی از یک حکم قانونی نداشتهاند و حتی گاهی نیز اجرای یک تکلیف، میان چند نهاد دستبهدست شده که پیامد همه اینها یکسان است و قانونی که باید در اقتصاد اثر بگذارد، از متن مصوبه فراتر نرفته است.
اثرگذاری قوانین اقتصادی سنجه کارآمدی آنهاست
فعالان اقتصادی غالباً قوانین را نه براساس تعداد مواد و تبصرهها، بلکه براساس میزان اثرگذاری آن در فضای واقعی کسبوکار ارزیابی میکنند و طبعاً برای یک سرمایهگذار، آنچه اهمیت دارد این است که بداند قواعد اقتصادی تا چه اندازه پایدار و قابلپیشبینی است و دستگاههای اجرایی چگونه به تعهدات قانونی خود عمل میکنند و حتی حقوقی که قانون برای او به رسمیت شناخته است، آیا در فرآیندهای اجرایی نیز قابلیت تحقق دارد. بنابراین هرچه فاصله میان متن قانون و نحوه اجرای آن کاهش پیدا کند، هزینه تصمیمگیری اقتصادی نیز کمتر خواهد شد، زیرا بخش مهمی از ریسک فعالیت اقتصادی ناشی از نبود اطمینان نسبت به آینده مقررات و شیوه اجرای آنهاست.
از همین زاویه، اجرای قانون را نمیتوان یک فرآیند اداری محدود به ابلاغ بخشنامه و تنظیم آییننامه دانست و اجرای قانون بخشی از سیاست اقتصادی کشور است، چراکه هر حکم قانونی که در زمان مقرر و با سازوکار مشخص اجرا شود، میتواند بخشی از موانع تولید، سرمایهگذاری و توسعه اقتصادی را برطرف کند و در مقابل، هر حکم معطل مانده، بخشی از ظرفیت پیشبینیشده در قانون را از چرخه اقتصاد خارج میکند. به همین دلیل، ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی نباید فقط بر مبنای شاخصهای نهایی مانند برنامههای رشد اقتصادی یا تلاش برای سرمایهگذاری انجام شود، بلکه میزان تحقق تکالیف قانونی نیز باید بهعنوان یکی از معیارهای اصلی عملکرد مورد توجه قرار گیرد.
وظایف مجلس در هدایت اجرای قانون
برنامه هفتم پیشرفت نیز در همین چارچوب قابل بررسی است، چراکه این قانون صرفاً مجموعهای از اهداف اقتصادی نیست، بلکه برای دستیابی به اهداف تعیینشده، وظایف و مسئولیتهایی را میان دستگاههای مختلف توزیع کرده است. بنابراین نهاد ناظر، یعنی مجلس شورای اسلامی باید بررسی کند هر دستگاه در حوزه مأموریت خود چه میزان از احکام برنامه را اجرا کرده و چه بخشهایی همچنان در مرحله تصمیمگیری یا تدوین سازوکارهای اجرایی باقی مانده است. همچنین تحقق هدف رشد اقتصادی ۸ درصدی که در ماده ۲ برنامه هفتم پیشبینی شده، به مجموعهای از عوامل وابسته است که در بخشهای مختلف قانون مورد توجه قرار گرفتهاند، به طوری که افزایش سرمایهگذاری، بهبود تأمین مالی، ارتقای بهرهوری، توسعه فناوری، تقویت تولید و گسترش صادرات، هرکدام نیازمند اقداماتی است که باید از سوی دستگاههای مسئول به اجرا برسد. در چنین شرایطی، فاصله گرفتن هر یک از این حلقهها از برنامه تعیینشده، میتواند تحقق سایر اهداف را نیز با دشواری مواجه کند، زیرا رشد اقتصادی نتیجه عملکرد یک بخش منفرد نیست، بلکه حاصل هماهنگی مجموعهای از سیاستها و اقدامات است.
تجربه ناموفق در اجرای کامل قوانین
تجربه اجرای برنامههای توسعه در سالهای گذشته امیدوارکننده نیست، بهطوری که اجرای قوانین پنجساله برنامه هفتم در بهترین حالت از ۳۰ درصد عبور نکرده است. مهمترین چالش، اغلب در مرحله تبدیل حکم قانونی به اقدام اجرایی شکل گرفته است و در برخی موارد، تأخیر در تدوین آییننامهها، در برخی دیگر نبود هماهنگی میان دستگاههای مسئول و در مواردی نیز تغییر مداوم رویههای اجرایی، موجب شده است بخشی از ظرفیت قوانین اقتصادی بالفعل نشود. طبعاً این وضعیت به معنای نبود قانون نیست، بلکه نشاندهنده فاصلهای است که میان تصمیم تقنینی و فرآیند اجرایی وجود دارد. از سوی دیگر، هرجا اجرای قانون با تقسیم مسئولیت روشن، زمانبندی مشخص و نظارت مستمر همراه بوده، امکان دستیابی به اهداف تعیینشده نیز افزایش یافته است. بنابراین موفقیت یک نظام اقتصادی فقط به کیفیت قوانین آن وابسته نیست، بلکه به توانایی نهادهای اجرایی در تبدیل این قوانین به سیاست عملی و نتیجه قابلاندازهگیری بستگی دارد و به همین دلیل، اجرای قانون باید بهعنوان یکی از مهمترین مؤلفههای حکمرانی اقتصادی مورد توجه قرار گیرد.
جای خالی نظارت دقیق بر اجرای قانون
نظام نظارت نیز در این میان نقش تعیینکنندهای دارد، چراکه اجرای برنامههای اقتصادی بدون سازوکار نظارتی کارآمد، ممکن است به انباشت گزارشها بدون اصلاح عملکرد منجر شود. بنابراین مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور و دیگر نهادهای مسئول، وظیفه دارند اجرای احکام قانونی را رصد کنند، اما اثربخشی این نظارت زمانی افزایش مییابد که ارزیابیها بر مبنای شاخصهای مشخص، زمانبندی اجرا و میزان تحقق اهداف انجام شود. همچنین نظارت مؤثر باید بتواند میان حکم قانونی و نتیجه اقتصادی ارتباط برقرار کند. اگر هدف، افزایش سرمایهگذاری است، باید مشخص شود چه موانعی از مسیر سرمایهگذار برداشته شده و چه میزان از ظرفیتهای پیشبینیشده فعال شده است، یا اگر توسعه صادرات هدفگذاری شده است، باید آثار سیاستهای اتخاذشده در عملکرد تجاری کشور قابل مشاهده باشد. چنین رویکردی، نظارت را از یک فرآیند اداری به ابزاری برای اصلاح سیاست اقتصادی تبدیل میکند. در مجموع باید گفت اقتصاد کشورمان امروز بیش از آنکه نیازمند افزودن بر حجم قوانین باشد، به اجرای دقیق قوانینی نیاز دارد که مسیر حرکت را از پیش مشخص کردهاند. برنامه هفتم پیشرفت و مجموعه قوانین اقتصادی موجود، چارچوب لازم برای حرکت به سمت تولید، سرمایهگذاری، بهرهوری و افزایش تابآوری اقتصادی را فراهم کردهاند، اما تبدیل این ظرفیت حقوقی به دستاورد اقتصادی، نیازمند هماهنگی میان دستگاههای اجرایی، ثبات در تصمیمگیری و نظارت جدی بر اجرای تکالیف قانونی است. از آنجا که درگیر جنگ اقتصادی هستیم، به اجرای دقیق قوانین اقتصادی رویزمینمانده نیاز داریم، چراکه قانون همان ریلی است که مسیر حرکت را مشخص میکند، اما رسیدن به مقصد، به حرکت قطار اجرا بر این ریل وابسته است.
