در دنیای امروز بودجه مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری دولت‌ها و جامع‌ترین بیان برای تعیین اولویت‌های عمومی است. در ایران نیز بودجه مهم‌ترین سندی است که دولت همه ساله به موجب اصل ۵۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌کند. با گذشت نزدیک به یک قرن از پیشینه اجرایی بودجه، اغلب کارشناسان و دست‌اندرکاران بر این باورند که بودجه‌ریزی در ایران با مسائل و مشکلات متعددی روبه‌روست. به طور مثال یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که نظام بودجه‌ریزی در ایران با آن مواجه است، مسئله احکام متنوعی است که قانون بودجه را تبدیل به ترمیم کننده کاستی‌های سایر قوانین کرده است. در کنار این مهم ایراد‌های حقوقی دیگری متوجه قانون بودجه است که همواره از آن صحبت به میان می‌آید، اما یکی از مهم‌ترین چالش‌ها در این زمینه تضمینات اجرای «قانون بودجه» است. میثم عظیمی، عضو هیئت علمی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از تضمینات اجرای احکام بودجه به «جوان» می‌گوید: «یکی از مهم‌ترین تضمیناتی که اجرای قانون بودجه را حمایت می‌کند، بحث جامعیت است که اثری مستقیم در اجرای دقیق بودجه دارد و دومین موردی که الزام بوده، شفافیت قانون بودجه است.» مشروح این گفتگو را در ادامه بخوانید.
نظام حکمرانی کشور از مشکلات اساسی رنج می‌برد که از جمله آن‌ها تضامین اجرای احکام قانونی به‌ویژه در حوزه بودجه نویسی است، پیامد‌های این معضل و راهکار‌های حل آن چیست؟
قانون بودجه به عنوان یکی از مهم‌ترین اسنادی است که تهیه‌کننده دخل و خرج دولت برای یک سال است. دولت‌ها برای دریافت مجوز‌های لازم از مجلس شورای اسلامی برای مصرف بودجه مکلف به اجرای برخی قوانین هستند. برخی از این قوانین بر اساس اولویت‌ها و برنامه‌ها مشخص شده است و برخی دیگر در قوانین توسعه برنامه و برخی دیگر در قوانین پراکنده وجود دارد.
اجرای این قوانین نیز نیازمند تعیین بودجه لازم است و این روند خود را در قانون بودجه هرساله نشان می‌دهد. در عین حال نیاز است منابع تعیین کننده این درآمد‌ها هم مشخص شود که هر دوی آن‌ها یعنی تعیین درآمد‌ها و منابع درآمدی و از طرفی اخذ مجوز‌های لازم برای مصرف و هزینه‌کرد در بودجه مشخص می‌شود.
قانون بودجه ارتباط تنگاتنگی با بحث بیت‌المال دارد، به این‌معنا که اگر بخواهیم ضرورت‌های قانونی را برای بیت‌المال مشخص کنیم باید بگوییم راهکار آن ضرورت اخذ مجوز‌ها در قالب قانون بودجه است. این روند به طور کلی در طول سال زمان زیادی را از دولت‌ها می‌گیرد و حدود ۱۵۰ روز در طول سال کسانی که در سازمان برنامه و بودجه فعالیت می‌کنند این احکام را مشخص می‌کنند، بنابراین با توجه به احکامی که قانون بودجه و بیت‌المال با هم دارند و ضرورت حفاظت از بیت‌المال، طبیعی است که ما به دنبال تضمینات لازم در اجرای قانون بودجه باشیم. اگر بودجه تضمینات لازم برای اجرای دقیق نداشته باشد عملاً از کارکرد اصلی خود خارج می‌شود.
تضمینات بودجه به صورت مستقیم و غیرمستقیم خواهد بود. تضمین مستقیم در اصول حقوقی حاکم بر سند بودجه است، به این معنا که قانون بودجه هم مثل سایر قوانین در زمان نگارش از یکسری اصول باید تبعیت کند که این اصول به طور مستقیم تضمین کننده اجرای قانون است. این اصول چند مورد است که مهم‌ترین آن بحث جامعیت است. به طور قطع و یقین اگر احکامی که در بودجه تعیین می‌شود از جامعیت لازم در همه حوزه‌ها برخوردار نباشد، در طول یک سال دولت ناگزیر می‌شود رفتاری فراتر از قانون بودجه را مرتکب شود و این اولین قدم برای نادیده گرفتن قانون بودجه است که آسیب زیادی به فلسفه نگارش آن می‌زند.
بنابراین یکی از مهم‌ترین تضمیناتی که اجرای قانون بودجه را حمایت می‌کند بحث جامعیت است که اثری مستقیم در اجرای دقیق بودجه دارد. دومین موردی که الزام بوده، شفافیت قانون بودجه است.
تضمین غیرمستقیم بحث قوانین کیفری بوده که نیاز است به طور مشخص برای اخذ احکام بودجه مورد پیش‌بینی قرار بگیرد. به تعبیر دیگر اگر بحث شفافیت و جامعیت را در قانون بودجه محقق کردیم در مرحله اجرا طبیعی است کسانی از موقیعت سوء‌استفاده و به رغم شفافیت و جامعیت در مواردی از ریل تعیین شده برای بودجه سرپیچی کنند. در این بین قانونگذار به عنوان تضمین کننده مسیر بودجه ضمانت اجرایی کیفری مناسبی را برای لغو احکام بودجه تعیین می‌کند. در حال حاضر ماده ۵۹۸ قانون تعزیرات به عنوان مهم‌ترین قانون حقوقی است. طبق این قانون در مواردی که بودجه دستگاهی یا فردی برخلاف اعتبار مصوب به مصرف برسد، با او برخورد می‌شود.
آیا نظارت قضایی نیز جزو تضمینات بودجه‌ای قرار خواهد گرفت؟
به طور مشخص قانون اساسی، نهاد دیوان محاسبات را پیش‌بینی کرده که عملاً به عنوان نهاد ناظر در خصوص قانون بودجه و نحوه دریافت هزینه‌کرد‌ها و تأمین تخصیص منابع است، بنابراین به طور مشخص دیوان محاسبات نقش نظارتی دارد، اما نه نظارت قضایی به معنای خاص، بلکه به عنوان نهادی که گزارش‌های آن می‌تواند برای نظارت‌های بعدی قضایی مورد استفاده قرار گیرد و به نوعی دادستانی این نظارت‌ها را انجام می‌دهد و گزارش‌های آن را به مقام قضایی می‌رساند.
با حدود ۲۰۰ سال سابقه قانونگذاری و البته قوانین مختلف موجود در کشور یا همان تورم قوانین، به‌نظر شما می‌توانیم انتظار ضمانت اجرای قوانین را داشته باشیم؟
اساساً یکی از مشخصه‌های هر قانونی داشتن ضمانت اجراست و در عین حال به لحاظ منطقی این ضمانت اجرا در قوانین وجود دارد. در حال حاضر در وضعیت موجود به دلیل کثرت پرونده‌های محاکم و نقصی که در ارزیابی عملکرد مسئولان با آن مواجه هستیم ممکن است فلسفه پیش‌بینی ضمانت اجرا‌ها را نتوانیم به صورت جامع محقق کنیم. در واقع ما نیازمند مدنظر قرار دادن تضمین‌های مستقیم هستیم بدین معنا که جامعیت و شفافیت خود عامل بازدارنده در نقض قانون بودجه است.
از بعُد حقوقی، چه برخوردی با مسئولانی که به‌هر دلیلی از اجرای احکام قانونی طفره می‌روند، انجام می‌شود؟ و آیا اساسی برخورد صورت می‌گیرد؟ ضعف در این حوزه چه پیامدی دارد؟
عملاً وظیفه اصلی دستگاه‌های نظارتی نظارت بر حسن اجرای قوانین است و دیوان محاسبات به طور خاص روی قانون بودجه تمرکز می‌کند و در عین حال نهاد‌های دیگری مانند سازمان بازرسی کل کشور هم یکی از مهم‌ترین وظایفش تطبیق قانون با عملکرد مسئولان است. در طول سال‌های اخیر موارد متعددی از طریق رسانه‌ها در باره تخلف دستگاه‌ها و مسئولان در مورد قانون بودجه منتشر شده است.
باید خوشبین بود که حداقل در سال‌های اخیر نظام قضایی یک روند رو به رشدی را نسبت به افراد مسئول یا غیرمسئول به عنوان مفسد اقتصادی در پیش گرفته است. این خود نویدبخش است که به هرحال اثر بازدارنده‌ای برای افراد عادی و دولتی به دنبال دارد.
ماهیت قانون به صورتی است که پیش‌بینی‌هایی برای انجام یکسری برنامه‌ها در آینده دارد و نقشه راهی برای اهداف و رسیدن به نقطه مطلوب برای کشور است، البته درصد اجرای برنامه‌ها ارتباط تنگاتنگی با قانون بودجه دارد. در طول سال‌های اخیر و در شرایط تحریمی فشار‌هایی سر راه اجرای قوانینی که نیازمند اجرای بودجه بوده، وارد شده است که این مشکل را در بحث اجرای قوانین برنامه داریم، اما طبیعتاً نباید مانع تعیین موضوعات در قوانین شود. در واقع نهاد‌های تصمیم‌گیر باید این موضوع را دنبال کنند. تعیین احکام باید در قوانین مختلف و در قانون بودجه در یک ساختار مشخصی قرار بگیرد و امکان نظارت و ارزیابی عملکرد‌ها نسبت به اجرای بودجه به نحو مشخص‌تر و دقیق‌تر نسبت به نهاد‌های نظارتی انجام گیرد.
یکی از عجایب نظام حکمرانی ما این است که برنامه‌های پنج‌ساله توسعه به عنوان قوانین بالادستی در بهترین حالت، فقط ۳۰ درصد اجرا می‌شود! آیا با چنین وضعی اساساً سخن گفتن از تضامین احکام قانونی معنا دارد؟
دو کار را باید انجام دهیم تا وضعیت مطلوب فراهم شود. ابتدا رعایت اصول صحیح بودجه‌ریزی که در سال‌های اخیر در رسانه‌ها به این موضوع پرداخته شده است؛ قول و وعده‌هایی توسط سازمان برنامه و بودجه و مجلس داده شده که نظام بودجه‌ریزی را به نحوی تغییر دهند تا اصول تضمین کننده‌ای که اشاره کردیم (جامعیت و شفافیت) در آن رعایت شود. باید امیدوار باشیم که در سال‌های آینده به الگوی مطلوب مورد نظر برای موفقیت‌های بیشتر برسیم و توقع درصد پیشرفت بیشتری را درخصوص اجرای قوانین از قانون بودجه داشته باشیم.
راهکار عملیاتی کردن بودجه چیست؟
یک بخش از بودجه شاید به صورت حقوقی نباشد. متخصصان بودجه‌نویسی مطالب را به صورت مشخص بیان کرده‌اند. یکی از راهکار‌ها استفاده از الگوی موفق بودجه در سایر کشورهاست و طبیعتاً با توجه به تغییراتی که در طول سال‌ها رخ داده است امکان استفاده از این الگوهای موفق را خواهیم داشت. دوم بحث افزایش فرهنگ قانون‌مداری است که به طور عام در همه قوانین می‌تواند تأثیرگذار باشد و به طور خاص در بحث قانون بودجه، آموزش مأموران دولتی و توجه دادن آن‌ها به ضرورت اجرای قوانین قابل اهمیت است. بحث سوم پیش‌بینی خلأ‌های قانونی و حمایت‌های قوانین کیفری است که در این زمینه ما خلأ قانونی در برخی موارد داریم و ضمانت اجرا‌ها بازدارنده نیست. بسیاری از کشور‌ها در خصوص قوانین مالی و بودجه‌ای ضمانت اجرا و واکنش‌های رسمی قوی و محکمی دارند، طبیعتاً ما هم باید به این سمت برویم. تعیین ضمانت اجرای متناسب با رفتار‌هایی که به بیت‌المال آسیب می‌زند و به تبع آن کاهش سرمایه انسانی را به دنبال دارد، می‌تواند ضمانت اجرایی متناسب با نقض قانون بودجه باشد.
