جوان آنلاین: در حالی که همواره نظامهای حقوقی سعی کردهاند با ایجاد سازوکاری برای استقلال وکلا، آنها را از برخی تنگنظریها دور نگاه دارند، اما به نظر میرسد در کشور ما این استقلالطلبی به سمت انحصارگرایی، مخصوصاً در هسته مرکزی کانونهای وکلا، پیش رفته و در نهایت منجر به ایجاد محدودیتهایی برای ورود به این حوزه شده است. امروز هرچند با تصویب قانون تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار به شکلی ورود به عرصه وکالت تسهیل شده، اما این هنوز پایان ماجرا نیست و محدودیتهایی حتی برای وکلای مخصوصاً تازهکار وجود دارد که در حال مبارزه با آن هستند. «جوان» در گفتوگو با محمد مهدی توکلی، وکیل دادگستری و استاد دانشگاه، به بررسی این محدودیتها پرداخته است.
ارزیابی شما از وضعیت فعلی نظام صنفی وکالت چیست؟
تحولات اقتصادی، اجتماعی و فناورانه دهههای اخیر، ضرورت بازاندیشی در بسیاری از ساختارهای سنتی تنظیمگری حرفهای را آشکار ساخته است. یکی از مهمترین این حوزهها، نظام تنظیمگری خدمات حقوقی و حرفه وکالت است؛ حوزهای که اگرچه واجد کارکردهای بنیادین در تضمین دادرسی عادلانه، استقلال دفاع و تحقق حق دسترسی مردم به عدالت است، اما در عین حال نمیتواند از اصول بنیادین رقابت سالم، منع انحصار، آزادی اشتغال و حق دسترسی عمومی به خدمات حرفهای مصون تلقی شود.
در سالهای اخیر، اختلافنظرهای جدی در مراجع اداری، تقنینی و قضایی کشور پیرامون این پرسش شکل گرفته است که آیا قواعد قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از قبیل ماده ۷ مکرر الحاقی قانون تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار و مقررات فصل نهم آن قانون، در خصوص منع اخلال در رقابت و منع انحصار، خاصه ایجاد محدودیتهای جغرافیایی، نسبت به نهادهای حرفهای حوزه وکالت یعنی کانونهای وکلا و مرکزهای وکلا و مقررات صنفی مربوط به آن نیز جاری است یا خیر.
این اختلاف تفسیری، آثار مهم و گستردهای در حوزههایی نظیر محدودیتهای جغرافیایی اشتغال وکلا، محدودیت نقلوانتقال وکلا، محدودیتهای مربوط به فعالیت حرفهای وکلای خارج از حوزه محل صدور پروانه و سایر مقررات محدودکننده رقابت بر جای گذاشته و عملاً موجب شکلگیری رویههای متعارض و ابهام در وضعیت حقوقی فعالان این حوزه و ایجاد رانت برای مدیران نهاد وکالت و امضاهای طلایی و ردوبدل مبالغ کلان برای جابجایی جغرافیایی شده است.
یکی از بحثبرانگیزترین نمونهها، اعمال موانع مالی و اداری کانونها در مورد انتقال محل فعالیت وکلا از شهری به شهر دیگر است که صرفاً با اخذ هزینههای هنگفت مجاز تلقی میشود و در غیر اینصورت به عنوان تخلف انتظامی تحت پیگرد انتظامی کانونهای وکلا قرار میگیرد. اما اعمال این موانع در حالی است که هنگامی که وکیلی بر اساس ضوابط قانونی، واجد صلاحیت حرفهای شناخته شده و مجاز به ارائه خدمات حقوقی در یک حوزه قضایی است، دشوار میتوان توجیه نمود که همان شخص، صرفاً بهدلیل محدودیتهای جغرافیایی، از ارائه همان خدمات در سایر نقاط کشور محروم شود.
این وضعیت مورد اشاره چه شرایطی را برای مردم و وکلا رقم زده است؟
یکی از تبعات این شرایط، محدود شدن رقابت سالم در بازار خدمات حقوقی است. برخی محدودیتهای جغرافیایی و صنفی موجود، عملاً موجب تقسیم بازار خدمات حقوقی و کاهش رقابت میان ارائهدهندگان خدمت شده است. استمرار این محدودیتها، علاوه بر محدود کردن آزادی اشتغال وکلا، حق انتخاب شهروندان در دسترسی آزاد به خدمات حقوقی را نیز تحت تأثیر قرار میدهد.
از تبعات دیگر آن، افزایش هزینه دسترسی مردم به خدمات حقوقی است. کاهش رقابت سالم در هر بازار خدماتی، بهصورت طبیعی موجب افزایش هزینه ارائه خدمات و کاهش تنوع انتخاب مصرفکنندگان میشود. بازار خدمات حقوقی نیز از این قاعده مستثنی نیست و محدودیتهای غیرضروری میتواند هزینه دسترسی عمومی به خدمات حقوقی را افزایش دهد.
مسئله دیگر، ایجاد تبعیض میان وکلای مناطق مختلف کشور است. برخی محدودیتهای موجود، عملاً امکان حضور مؤثر وکلای شهرستانها در بازارهای بزرگ خدمات حقوقی را محدود میسازد و نوعی تبعیض ساختاری میان وکلای مستقر در مراکز استانها و سایر مناطق ایجاد میکند. این وضعیت با اصل برابری فرصتهای شغلی و آزادی اشتغال سازگاری کامل ندارد.
افزون بر این، بخشی از انتقادهای مطرحشده نسبت به سیاستهای تسهیل ورود به حرفه وکالت، عمدتاً مبتنی بر نگرانی از کاهش کیفیت خدمات حقوقی در نتیجه تسهیل فرآیند پذیرش وکلا بوده است. با این حال، استمرار محدودیتهای جغرافیایی حتی نسبت به وکلایی که پیش از تصویب قوانین اخیر و بر اساس ضوابط سنتی و سختگیرانه وارد حرفه شدهاند، نشان میدهد مسئله موجود صرفاً ناظر بر کیفیت علمی یا حرفهای وکلا نیست. در واقع، هنگامی که وکیلی بر اساس ضوابط قانونی، واجد صلاحیت حرفهای شناخته شده و مجاز به ارائه خدمات حقوقی در یک حوزه قضایی است، دشوار میتوان توجیه نمود که همان شخص، صرفاً بهدلیل محدودیتهای جغرافیایی، از ارائه همان خدمات در سایر نقاط کشور محروم گردد. اگر وکیلی از حیث علمی، اخلاقی و حرفهای واجد صلاحیت دفاع از حقوق مردم در یک استان است، اصل بر آن است که صلاحیت مزبور ماهیتی ملی داشته باشد، مگر آنکه محدودیت خاصی بر پایه ضرورتهای روشن، متناسب و قابل اثبات وجود داشته باشد.
از نظر مالی این سختگیریها در جابهجایی وکلا چه تأثیری دارد؟
اتفاقاً مسئله بعدی، شکلگیری آثار اقتصادی نامتوازن در فرآیند انتقال و جابهجایی وکلا است. بررسی رویههای موجود نشان میدهد که در عمل، انتقال یا تغییر محل فعالیت وکلا در بسیاری از موارد، با پرداخت هزینهها و وجوه قابل توجه امکانپذیر میگردد و اصل جابهجایی حرفهای بهصورت مطلق نفی نشده است. این وضعیت نشان میدهد که مسئله اصلی، ممنوعیت ذاتی فعالیت وکلا در سایر حوزههای جغرافیایی نیست، بلکه محدودیتهای موجود عمدتاً در قالب سازوکارهای اداری و مالی اعمال میشود. البته در رویههای کنونی مبالغ موصوف تحت عنوان هبه و هبهنامه در اسناد مالی کانونهای وکلا درج میشود. استمرار چنین وضعیتی میتواند این نگرانی را ایجاد نماید که برخی محدودیتهای جغرافیایی، بهجای آنکه صرفاً مبتنی بر ضرورتهای انتظامی و نظارتی باشند، واجد آثار اقتصادی و درآمدی برای نهادهای صنفی نیز شدهاند. بدیهی است تداوم چنین وضعیتی با فلسفه منع انحصار و تسهیل رقابت مندرج در قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی سازگاری کامل ندارد.
نسبت این سختگیریها در انتقال وکلا را با سازوکار نظارتی قوه قضائیه چگونه میبینید؟
وضع کنونی در تعارض با تحولات فناورانه و الکترونیکی است که امکان تحقق نظارت حرفهای بدون محدودیتهای جغرافیایی سنتی را میدهد. در دهه اخیر، توسعه سامانههای قضایی و الکترونیکی کشور، از جمله سامانه ثنا، ابلاغ الکترونیک، ثبت الکترونیکی قراردادهای وکالت، دسترسی برخط به پروندهها و نظارت الکترونیکی انتظامی، بخش قابلتوجهی از ضرورتهای سنتی محدودیتهای جغرافیایی را از میان برده است. در چنین شرایطی، استمرار برخی محدودیتهای مبتنی بر حضور فیزیکی و تمرکز مکانی، نیازمند بازنگری جدی است.
تردیدی وجود ندارد که نظارت انتظامی و حرفهای بر عملکرد وکلا، برای حفظ حقوق شهروندان و سلامت نظام دادرسی ضروری است. با این حال، توسعه زیرساختهای نوین قضایی و الکترونیکی در سالهای اخیر، امکان اعمال نظارت مؤثر بدون تحمیل محدودیتهای جغرافیایی گسترده را فراهم ساخته است.
امروزه با وجود سامانههای جامع مدیریت پرونده، ابلاغ الکترونیک، ثبت الکترونیکی قراردادهای وکالت، دسترسی دیجیتال مراجع نظارتی به عملکرد حرفهای وکلا و سازوکارهای برخط انتظامی، دیگر نمیتوان میان نظارت مؤثر و الزام به تمرکز فیزیکی فعالیت در یک حوزه جغرافیایی محدود ملازمه قطعی برقرار کرد.
بر همین اساس، بازنگری در محدودیتهای سنتی جغرافیایی، نه به معنای تضعیف نظارت، بلکه در راستای روزآمدسازی ابزارهای تنظیمگری حرفهای و انطباق آن با تحولات فناورانه و اصول حکمرانی نوین است.
بررسی سایر نظامهای حرفهای کشور نیز نشان میدهد که در بسیاری از حرفههای تخصصی دارای اهمیت عمومی، رویکرد تنظیمگر عمدتاً مبتنی بر «ثبت، اعلام و نظارت» است نه «محدودسازی جغرافیایی فعالیت». برای نمونه، در حوزه خدمات روانشناسی و مشاوره، اصل فعالیت حرفهای اشخاص واجد صلاحیت، مبتنی بر اعتبار ملی پروانه تخصصی آنان تلقی میشود و تغییر محل فعالیت یا جابهجایی حرفهای، عمدتاً از طریق سازوکارهای ثبت و اعلام اطلاعات به نهاد ناظر مدیریت میگردد. این الگو نشان میدهد که تحقق نظارت انتظامی و حرفهای، لزوماً مستلزم ایجاد محدودیتهای گسترده جغرافیایی یا ممانعت از ارائه خدمات در سایر مناطق کشور نیست، بلکه میتوان با بهرهگیری از سامانههای ثبت اطلاعات، نظارت الکترونیکی و سازوکارهای شفاف اداری، همزمان هم نظارت مؤثر را تضمین کرد و هم آزادی ارائه خدمات حرفهای و رقابت سالم را حفظ نمود.
با توجه به این شرایطی که تشریح کردید، اکنون آیا مجلس توانایی تأثیرگذاری برای تغییر این وضعیت را داراست؟
بله و حتماً مداخله تفسیری مجلس شورای اسلامی ضرورت دارد. با توجه به استمرار اختلاف رویهها و ابهام موجود، ضروری است مجلس شورای اسلامی در اجرای اصل ۷۳ قانون اساسی، تفسیر رسمی و روشنی از شمول قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نسبت به حرفه وکالت ارائه نماید.
هدف از این استفساریه تضعیف استقلال حرفه وکالت نیست؛ مداخله در امر دفاع نیست؛ و تجاریسازی حرفه وکالت نیز مدنظر نمیباشد. بلکه هدف آن است که استقلال حرفهای وکالت، با اصول رقابت سالم، منع انحصار، آزادی اشتغال و حقوق شهروندان در دسترسی آزاد و عادلانه به خدمات حقوقی متوازن شود.
با توجه به این موارد، پیشنهاد میشود مجلس شورای اسلامی، از طریق تصویب استفساریهای شفاف، اعلام نماید که قواعد مربوط به منع اخلال در رقابت و منع انحصار و منع محدودیتهای جغرافیایی موضوع فصل نهم قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، نسبت به تمامی وکلا و ارائهدهندگان خدمات حرفهای از جمله نهادهای متولی خدمات حقوقی و وکالت یعنی کانونهای وکلا، جاری است. چنین تفسیری موجب شفافیت حقوقی، کاهش تعارض رویهها، تقویت رقابت سالم، ارتقای دسترسی عمومی به خدمات حقوقی، افزایش برابری فرصتهای شغلی و هماهنگی بیشتر نظام حقوقی کشور با تحولات نوین جهانی خواهد شد.
