جوان آنلاین: «تعارض منافع» مسئله‌ای فراتر از اخلاق فردی، چالشی در ساختار حکمرانی است. وقتی منافع شخصی بر کرسی تصمیم‌گیری عمومی تکیه می‌زند، عدالت قربانی و اعتماد عمومی فرسوده می‌شود. اخیراً رهبر معظم انقلاب در دیدار با وزیر کشور و استانداران، با تأکیدی روشن و معنادار، خواستار پرهیز استانداران از فعالیت‌هایی شدند که زمینه‌ساز تعارض منافع است؛ پدیده‌ای که شرط بنیادین برای مبارزه با فساد و تضمین سلامت نظام اداری است. این هشدار، فراتر از یک توصیه اخلاقی، نشانه‌ای روشن از یک مطالبه حکمرانی است؛ مطالبه‌ای که نظام اداری کشور را به بازنگری در ساختارها، ضوابط و شفافیت فرامی‌خواند. تعارض منافع به شرایطی اشاره دارد که در آن منافع شخصی، خانوادگی یا سازمانی یک مسئول، با وظایف عمومی او در تعارض قرار می‌گیرد. چنین وضعیتی، حتی اگر به فساد منجر نشود، به‌تنهایی برای تضعیف اعتماد عمومی و مشروعیت تصمیم‌گیری کافی است. در سال‌های اخیر، این مفهوم در گفتمان حقوق عمومی ایران جایگاه برجسته‌ای یافته، اما هنوز نظام حقوقی کشورمان در حوزه پیشگیری، شناسایی و مدیریت تعارض منافع، با خلأ‌هایی جدی روبه‌رو است. اکنون زمان آن رسیده است که با استفاده از تجارب جهانی و ظرفیت‌های قانونی موجود، مسیر تدوین قانون جامع تعارض منافع هموار شود و این مفهوم از شعار به ساختار برسد.
«تعارض منافع» مفهومی است بنیادین در حکمرانی خوب که گرچه ظاهری غیرفسادآمیز دارد، اما می‌تواند مقدمه بسیاری از انحرافات ساختاری در مدیریت عمومی باشد. این پدیده زمانی رخ می‌دهد که فرد یا نهادی که مسئولیت تصمیم‌گیری یا اجرای وظایف عمومی را برعهده دارد، در معرض منافع شخصی، خانوادگی یا گروهی قرار گیرد که ممکن است بر قضاوت حرفه‌ای او اثرگذار باشد. به بیانی روشن‌تر، هرگاه یک منفعت ثانویه (مانند سود مالی، رابطه خانوادگی یا منافع حزبی) با منفعت اولیه (منافع عمومی یا وظیفه حرفه‌ای) در تضاد واقع شود، زمینه برای تصمیم‌گیری ناعادلانه و در مواردی فساد فراهم می‌شود.
تعارض منافع از منظر حقوقی
از منظر حقوقی، تعارض منافع به‌خودی‌خود جرم محسوب نمی‌شود، بلکه وضعیتی پرریسک است که اگر کنترل و مدیریت نشود، می‌تواند بستری برای تخلف، سوءاستفاده از موقعیت و بی‌اعتمادی عمومی فراهم کند. اهمیت این موضوع در حوزه‌هایی مانند نظام سلامت، آموزش، قضاوت، قانونگذاری و مدیریت منابع عمومی بیش از پیش نمایان است، برای مثال، پزشکی که همزمان در بخش دولتی و خصوصی فعالیت دارد و بیماران را به مطب شخصی خود ارجاع می‌دهد، با تعارض منافع مواجه است. در نظام حقوقی کشورمان، هرچند به صورت پراکنده در برخی قوانین به مصادیقی از تعارض منافع اشاره شده است، اما هنوز یک قانون جامع و ساختارمند برای پیشگیری، شناسایی و مدیریت تعارض منافع وجود ندارد. این خلأ، یکی از موانع جدی در مسیر تحقق سلامت اداری، شفافیت و عدالت نهادی در کشور است؛ موضوعی که اکنون بیش از هر زمان، نیازمند توجه قانونگذاران و مسئولان اجرایی است.
مصادیق تعارض منافع در مدیریت عمومی
در حوزه مدیریت عمومی، به‌ویژه در سطح مدیران ارشد اجرایی مانند استانداران، تعارض منافع می‌تواند در اشکال متنوع و گاه پنهانی بروز یابد؛ اشکالی که اگرچه ممکن است در ظاهر قانونی جلوه کنند، اما در عمل سلامت تصمیم‌گیری، عدالت سازمانی و اعتماد عمومی را به شدت تضعیف می‌کنند. یکی از رایج‌ترین مصادیق، خویشاوندسالاری است. زمانی که انتصاب در مناصب کلیدی نه بر اساس شایستگی، بلکه بر مبنای روابط خانوادگی یا فامیلی انجام می‌شود، شاهد نوعی از تعارض منافع هستیم که بیش از آنکه مصداق فساد مالی باشد، نشانه ضعف در عدالت ساختاری است. این نوع انتصابات، نه تنها بهره‌وری را کاهش می‌دهد، بلکه مشروعیت نظام اداری را نیز زیر سؤال می‌برد. فعالیت‌های تجاری شخصی مدیران نیز از دیگر مصادیق مهم این پدیده است، هرگونه فعالیت اقتصادی که به‌نوعی با مسئولیت اداری فرد در تداخل باشد، می‌تواند بستری برای فساد یا سوءاستفاده از قدرت ایجاد کند. مالکیت شرکت، سهامداری پنهان یا حضور در هیئت‌مدیره‌ها، اگر بدون شفافیت و نظارت صورت گیرد، تعارضی جدی پدید می‌آورد، همچنین ارتباطات غیررسمی با ذی‌نفعان قدرتمند، چه در بخش خصوصی و چه در نهاد‌های سیاسی یا رسانه‌ای، می‌تواند بر استقلال تصمیم‌گیری اثرگذار باشد و موجبات جانبداری از منافع خاص را فراهم آورد. در نهایت، دوگانگی نقش‌ها، یعنی ایفای همزمان نقش ناظر و مجری، به‌ویژه در شورا‌ها و کمیسیون‌های تصمیم‌ساز، یکی دیگر از مصادیق تعارض منافع است که نظام اداری را به سمت تصمیم‌گیری‌های جانبدارانه سوق می‌دهد. در نظام اداری کشورمان، متأسفانه موارد متعددی از این نوع تعارض‌ها گزارش شده است. برای نمونه، در سال‌های اخیر برخی انتصابات در وزارتخانه‌ها به دلیل انتساب‌های خانوادگی یا منافع مشترک، مورد انتقاد جدی قرار گرفته است. تعارض منافع، اگر ریشه‌یابی و مدیریت نشود به فساد منجر نمی‌شود، بلکه خود به شکلی از فساد خاموش بدل می‌شود.
گام‌هایی برای مدیریت تعارض منافع
پرهیز از فعالیت‌هایی که زمینه‌ساز تعارض منافع است نه تنها به‌عنوان شرط لازم برای مبارزه با فساد، بلکه به‌عنوان رکن اساسی سلامت و شفافیت نظام اداری کشور شناخته می‌شود. در سال‌های اخیر، نظام حقوقی کشورمان گام‌هایی برای مدیریت این پدیده برداشته است. یکی از مهم‌ترین این تلاش‌ها، تدوین لایحه‌ای جامع با عنوان «مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» بود که در سال۱۳۹۸ از سوی معاونت حقوقی رئیس‌جمهور تهیه و به مجلس شورای اسلامی ارائه شد. این لایحه که مشتمل بر ۴۰ ماده بود، سعی داشت با تعریف دقیق موقعیت‌های تعارض منافع، ایجاد سازوکار‌های نظارتی و وضع ضمانت‌های اجرایی قوی، ابزاری حقوقی برای پیشگیری و کنترل این چالش فراهم آورد، با این حال به رغم ضرورت آشکار آن، این لایحه به دلیل اختلاف نظر‌ها و فقدان اجماع میان قوا و نهاد‌های مرتبط، هنوز به تصویب نهایی نرسیده و در حال انتظار مانده است. علاوه بر این تلاش‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هایی نیز از سوی برخی وزارتخانه‌ها به منظور مقابله با تعارض منافع صادر شده است، اما گزارش‌های مختلف نشان می‌دهد اجرای این مقررات با مشکلات و مقاومت‌هایی روبه‌رو بوده است و همچنان نمی‌توان ادعا کرد راهکار‌های اجرایی به صورت کامل و مؤثر در همه بخش‌ها نهادینه شده‌اند. ضعف در اجرای قوانین و نبود نظارت قوی از عوامل مهم ناکارآمدی در مقابله با این پدیده به شمار می‌رود.
قوانین و تعارض منافع
قوانین پراکنده‌ای نیز در نظام حقوقی کشور به طور غیرمستقیم به مسئله تعارض منافع می‌پردازند. برای نمونه، قانون آیین دادرسی کیفری در فصل هشتم ماده ۴۲۱ (رد دادرس) به صراحت قضات را از رسیدگی به پرونده‌هایی که در آنها هرگونه قرابت سببی و نسبی یا منافع شخصی دارند، منع می‌کند که نمونه‌ای از تلاش‌های حقوقی برای جلوگیری از تعارض منافع در حوزه قضایی است. همچنین قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل که در سال۱۳۷۳ تصویب شد، با هدف کاهش تعارض منافع در میان کارکنان دولت به اجرا درآمده است. نکته مهم این است که پراکندگی این مقررات و نبود چارچوب حقوقی یکپارچه باعث شده است تعارض منافع همچنان در بسیاری از بخش‌ها و سطوح مدیریتی و اجرایی کشور به قوت خود باقی بماند. تعارض منافع در مدیریت عمومی، به ویژه در سطوح بالای اداری مانند استانداران و مدیران کل، ابعاد مختلفی دارد که هر کدام می‌تواند به نوبه خود باعث آسیب جدی به نظام اداری و اعتماد عمومی شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش اخیر خود به چرایی فقدان سازوکار‌های شفافیت در هر قانونی پرداخته که موجب عملکرد ناقص این قوانین شده است.
چالش‌های تعارض منافع
یکی از برجسته‌ترین مصادیق این پدیده، خویشاوندسالاری است؛ جایی که انتصابات بدون توجه به شایستگی و بر اساس روابط خانوادگی و خویشاوندی انجام می‌شود. چنین رفتار‌هایی نه‌تنها به کاهش کیفیت خدمات عمومی منجر می‌شود، بلکه باور عمومی به عدالت و شفافیت در نظام اداری را نیز متزلزل می‌کند و زمینه را برای نارضایتی‌های گسترده فراهم می‌آورد.
فعالیت‌های تجاری و اقتصادی شخصی مدیران نیز یکی دیگر از چالش‌های جدی در این زمینه است. هنگامی که فردی که مسئولیت عمومی بر عهده دارد، در فعالیت‌های تجاری یا مالکیت شرکت‌هایی فعال باشد که با حوزه مسئولیت او همپوشانی دارد، زمینه برای سوءاستفاده از موقعیت و قدرت فراهم می‌شود. این موضوع، در نبود قوانین شفاف و سازوکار‌های نظارتی قوی، می‌تواند به شکل‌گیری فساد سازمان‌یافته منجر شود. از سوی دیگر، ارتباطات پنهان یا آشکار با ذی‌نفعان قدرتمند که منافع خاصی را دنبال می‌کنند، یکی دیگر از مصادیق تعارض منافع است که می‌تواند استقلال تصمیم‌گیری را تحت تأثیر قرار دهد و عدالت را قربانی منافع گروه‌های محدود کند. این مسئله به ویژه در شرایطی که روابط شبکه‌ای و فشار‌های سیاسی و اقتصادی در پس پرده تصمیم‌سازی‌ها وجود دارد، اهمیت ویژه‌ای می‌یابد.
دوگانگی نقش
یکی دیگر از ابعاد مهم تعارض منافع «دوگانگی نقش» است، یعنی زمانی که یک فرد همزمان در دو نقش متضاد مانند ناظر و مجری قرار می‌گیرد. این وضعیت به‌ویژه در کمیسیون‌ها و شورا‌های تصمیم‌گیر که اعضا باید به شکل مستقل و بی‌طرفانه تصمیم‌گیری کنند، می‌تواند به تصمیم‌گیری‌های جانبدارانه و تضییع حقوق عمومی بینجامد. آثار عدم‌مدیریت تعارض منافع فراتر از فساد مالی و اقتصادی است. این پدیده به شدت به کاهش اعتماد عمومی به حاکمیت و نظام اداری منجر می‌شود چراکه مردم زمانی که احساس کنند تصمیمات به نفع منافع شخصی یا گروهی اتخاذ می‌شود، نسبت به عدالت و شفافیت بی‌اعتماد می‌شوند. علاوه بر این، تعارض منافع باعث ناکارآمدی نظام اداری و کاهش بهره‌وری در تخصیص منابع می‌شود، تصمیمات متأثر از منافع شخصی اغلب به توزیع ناعادلانه فرصت‌ها و منابع می‌انجامد و عدالت اجتماعی را مخدوش می‌کند. در حوزه‌های حساس مانند سلامت، آموزش و خدمات عمومی، پیامد‌های این بی‌عدالتی می‌تواند مستقیم و مخرب باشد و سلامت و رفاه عمومی را به خطر اندازد.
راهکار‌های حقوقی
در نهایت، راهکار‌های حقوقی و اجرایی برای مقابله با تعارض منافع باید در اولویت برنامه‌های اصلاحی قرار گیرد. تصویب قانون جامع و منسجم مدیریت تعارض منافع که تعاریف دقیق، سازوکار‌های مشخص نظارتی و ضمانت‌های اجرایی قوی داشته باشد، از نخستین و ضروری‌ترین گام‌هاست. چنین قانونی باید علاوه بر تعریف روشن مفهوم تعارض منافع، شناسایی مصادیق آن را به صورت شفاف مشخص و دستگاه‌های مسئول را موظف به رصد، گزارش‌دهی و برخورد قاطع کند. در کنار تصویب قانون، ایجاد سامانه‌های شفافیت می‌تواند نقش کلیدی در پیشگیری از بروز تعارض منافع داشته باشد. شفافیت هم به عنوان «ابزار» و هم به عنوان «راهبرد» برای مدیریت تعارض منافع ضروری است. افشای منافع در کنار امتناع و واگذاری اختیارات و وظایف از ابزار‌های اصلی مدیریت تعارض منافع شناخته می‌شود. جدا از تأثیر شفافیت منافع افشاشده در مدیریت موقعیت‌های خاص، شفافیت به صورت عمومی می‌تواند راهبردی تسهیلگر در نظام مدیریت تعارض منافع باشد.
تقویت نهاد‌های پاسخگو
تقویت نهاد‌های نظارتی مستقل و پاسخگو که توانایی بررسی موارد تعارض منافع و اعمال مجازات‌های قانونی را داشته باشند، از دیگر ضرورت‌های نظام مدیریت تعارض منافع است. بدون وجود این نهادها، قوانین و بخشنامه‌ها به شکل یک متن صرفاً روی کاغذ باقی می‌مانند و تأثیر واقعی خود را در کاهش فساد و بهبود عملکرد نخواهند گذاشت. در کنار اقدامات حقوقی و نهادی، فرهنگ‌سازی و آموزش مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی درباره اهمیت پرهیز از تعارض منافع، آثار مخرب آن و راهکار‌های پیشگیری، گامی تأثیرگذار در کاهش این پدیده خواهد بود. تنها با آگاهی‌بخشی مستمر و نهادینه‌شدن اخلاق حرفه‌ای است که می‌توان انتظار داشت مدیریت تعارض منافع به شکل واقعی در ساختار‌های اداری کشور جاری شود.
بی‌شک توجه جدی به این موضوع و اتخاذ رویکردی جامع و هم‌افزا در عرصه قانونگذاری، نظارت و فرهنگ‌سازی می‌تواند کلید عبور از این چالش و تضمین سلامت و کارآمدی نظام اداری باشد؛ مسئله‌ای که اگر امروز به آن بی‌توجهی شود، فردا هزینه‌های سنگین‌تری به همراه خواهد داشت.
تعارض منافع به عنوان یکی از مهم‌ترین و پیچیده‌ترین چالش‌های نظام‌های حقوقی و اداری معاصر، بیش از هر زمان دیگری نیازمند توجهی جدی، همه‌جانبه و اقدامی قاطع است. تأکید رهبر معظم انقلاب بر ضرورت پرهیز از فعالیت‌هایی که می‌توانند زمینه‌ساز تعارض منافع و در نهایت فساد شوند، هشداری بموقع و بیدارکننده برای تمامی دستگاه‌های اجرایی، نهاد‌های نظارتی و قانونگذاران کشور است. این تأکید فراتر از یک توصیه اخلاقی، حاکی از اهمیت ساختاری و بنیادین مدیریت تعارض منافع در تضمین سلامت، شفافیت و عدالت در اداره امور عمومی است.
راهکار مؤثر
برای مواجهه مؤثر با این پدیده پیچیده، تصویب قوانین جامع و منسجم که تعاریف روشن، چارچوب‌های دقیق و ضمانت‌های اجرایی محکم داشته باشد، ضرورتی انکارناپذیر است. چنین قوانینی باید علاوه بر تبیین دقیق مصادیق تعارض منافع، نهاد‌های نظارتی مستقل و پاسخگو را مسئول رصد و برخورد با تخلفات کنند. ایجاد سامانه‌های شفافیت و افشای منافع، به ویژه برای مقامات و مدیران ارشد، گامی اساسی در پیشگیری از بروز این معضل است و می‌تواند اعتماد عمومی را به شکل چشمگیری تقویت کند. علاوه بر تقویت بُعد حقوقی و نظارتی، توجه به آموزش، فرهنگ‌سازی و ارتقای اخلاق حرفه‌ای در بدنه مدیریتی کشور از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. تغییر نگرش مدیران و کارکنان نسبت به تعارض منافع و ایجاد فضایی که در آن صداقت، پاسخگویی و شفافیت محور تصمیم‌گیری‌ها باشد، زمینه را برای کاهش این پدیده فراهم می‌آورد و به تدریج نهادینه‌شدن سلامت اداری را ممکن می‌سازد. نظام حقوقی کشورمان، با بهره‌گیری از آموزه‌های ارزشمند اسلامی و در کنار استفاده هوشمندانه از تجربه‌های جهانی، این ظرفیت را دارد که الگویی بومی، کارآمد و متناسب با مقتضیات فرهنگی، اجتماعی و دینی کشور ارائه دهد؛ الگویی که نه تنها به مدیریت بهینه تعارض منافع کمک کند، بلکه زمینه‌ساز ارتقای سلامت، عدالت و اعتماد عمومی در نظام اداری و سیاسی کشور شود. در نهایت، این تلاش‌ها، سرمایه‌ای گرانبها برای توسعه پایدار، ثبات اجتماعی و تقویت اقتدار ملی خواهد بود؛ موضوعی که تحقق آن به عزم ملی و همکاری همه‌جانبه دستگاه‌ها و نهاد‌های ذی‌ربط نیازمند است.
ضرورت شفافیت در تصمیم‌ها و عملکرد‌ها
با توجه به ماهیت پنهان منافع شخصی، ایجاد شفافیت در تصمیم‌ها و اقدامات دولتی می‌تواند مشارکت ذی‌نفعان و عموم جامعه را به همراه داشته باشد. در شرایطی که موقعیت‌های تعارض منافع از نظر متولیان پنهان است، مردم به عنوان ذی‌نفعان عمومی می‌توانند مصادیق تعارض منافع را از میان مدارک و اسناد عمومی‌سازی‌شده شناسایی کنند و به متولیان گزارش دهند، از سوی دیگر چنانچه افراد درگیر تعارض منافع، منافع شخصی خود را از متولیان امر پنهان کنند، ذی‌نفعان عمومی در بسیاری از موارد این منافع شخصی را می‌شناسند و امکان افشای آن را دارند. مجموعه این استدلال‌ها نشان می‌دهد سیاستگذار باید به طور فعال بین مدیریت تعارض منافع و ظرفیت‌های قانونی حاکم بر حکمرانی شفاف اتصال برقرار کند.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در همین گزارش اخیر خود که بالاتر به آن اشاره شد، نبود سازوکار‌های شفافیت را موجب شکست یا عملکرد ناقص بسیاری از قوانین و مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع یا مبارزه با فساد می‌داند. در بخشی از این گزارش آمده است:
توسعه شفافیت عمومی موجب می‌شود ظرفیت جامعه برای مبارزه با فساد تقویت و به کار گرفته شود. در این گزارش تأکیده شده است: «صرف شفافیت به تنهایی نمی‌تواند این زنجیره را تکمیل کند و ضرورت دارد حمایت از افشاگران تخلف، تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد، حمایت از رسانه‌های آزاد و مشابه آن نیز در دستور کار قرار گیرد.»
در حال حاضر سه قانون عمده انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام و شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و ظرفیت گسترده‌ای را در اختیار دستگاه‌های نظارتی، سازمان‌های مردم‌نهاد و عموم جامعه قرار داده است، با وجود این ضروری است سیاستگذاران در زمان توجه به مدیریت تعارض منافع رابطه‌ای فعال و سازوکاری منسجم میان این قوانین حوزه شفافیت و قواعد مدیریت تعارض منافع ایجاد کنند.
این گزارش می‌افزاید: «در لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی دولت در سال ۱۳۹۸ توجه اصلی به قانون دسترسی آزاد به اطلاعات بود و در بسیاری از مفاد آن لایحه افشای مصادیق تعارض منافع یا منافع براساس قواعد حاکم بر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات گنجانده شده بود، اما این توجه محدود و در برخی موارد مبهم بود.»
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با توجه به امکانات موجود در قوانین مرتبط با حوزه شفافیت و همچنین ظرفیت تقنینی مجلس شورای اسلامی دو پیشنهاد ارائه کرده است:
نخست، به سازوکار‌های قانونی اعلام دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی برای بررسی و مدیریت تعارض منافع انتشار برخی اطلاعات با رعایت ملاحظات امنیتی و بدون ذکر جزئیات افزوده شود، نظیر اسامی اعلام‌کنندگان، تأیید و تصدیق قوه قضائیه، نسبت افزایش یا کاهش سرمایه در زمان مسئولیت و نظایر آن. دوم اینکه با توجه به افشای متن، متمم و الحاقات قرارداد‌های متوسط و بزرگ براساس ماده (۲) قانون شفافیت قوای سه‌گانه، مستندات مربوط به مدیریت تعارض منافع در این پروژه‌ها نیز به همراه متن قرارداد با حفظ حریم خصوصی به صورت عمومی منتشر شود.
