صندوق توسعه ملی میتواند مطابق قوانین و مقررات ضمن اعطای تسهیلات به بخشهای خصوصی، تعاونی و بنگاههای اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتی یا حتی سرمایهگذاران خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی در بازارهای پولی و مالی خارجی نیز سرمایهگذاری کند. این صندوق به عنوان مدیریتکننده و ناظر بر استفاده بهینه از منابع و ثروت ملی کشور در مسیر توسعه با تمرکز بر حفظ سهم آیندگان و با رعایت منافع کوتاه مدت و بلندمدت ملی به گونهای که بخش خصوصی توانمند کشور در آن بیشترین سهم را داشته باشند، صاحب جایگاهی خطیر است. در واقع صندوق توسعه ملی با مسئولیتی که بر عهده دارد، چه در حوزه ارتقای کمی و کیفی تولید ملی، اشتغالزایی، اجرای اهداف اقتصاد مقاومتی، تولید صادرات محور، توانمندسازی بخش خصوصی در قالب اصل ۴۴ و سایر بندهای مترقی در قانون اساسی سند چشمانداز و برنامههای توسعه، نقش آفرین و
بسترساز است.
پس از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی که به موجب قانون برنامه سوم توسعه (۱۳۷۹) ایجاد و فعالیت آن در قانون برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۳) تصویب شد، ایده تشکیل صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم توسعه با تفاوت در دیدگاهها به درآمدهای حاصل از نفت و گاز مطرح شد. هدف از ایجاد حساب ذخیره ارزی، ثبات در میزان استفاده از عواید ارزی حاصل از فروش نفت خام و تبدیل دارایی حاصل از آن به دیگر ذخایر، تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز طرحهای تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و... در بخش غیر دولتی از طریق شبکه بانکی، استفاده از وجوه این حساب برای تأمین مصارف بودجه در صورت کاهش عواید ارزی حاصل از نفت بود. تغییر نگاه راهبردی به درآمدهای حاصل از نفت و گاز و تبدیل شدن آن از منبع تأمین بودجه عمومی دولت به «منابع و سرمایههای زاینده اقتصادی» از طریق ایجاد صندوق توسعه ملی، در سال ۱۳۸۷ در قالب بند «۲۲» سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران توسط مقام معظم رهبری (مدظله العالی) ابلاغ شد. در این راستا تأسیس صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ و به موجب ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. به منظور اجرای این سیاست، بر اساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه کشور و با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز و میعانات گازی و فرآوردههای نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسلهای آینده از منابع مذکور، صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ تشکیل شد و در دیماه سال ۱۳۹۰ رسماً شروع به فعالیت کرد.
تصمیمگیران صندوق توسعه
رحیم قربانی (۱۳۹۱- ۱۳۹۰)، محمدرضا فرزین (۱۳۹۲- ۱۳۹۱)، سیدصفدر حسینی (۱۳۹۵- ۱۳۹۲)، احمد دوستحسینی (۱۳۹۶- ۱۳۹۵)، مرتضی شهیدزاده (۱۴۰۰- ۱۳۹۶) و مهدی غضنفری (مهرماه ۱۴۰۰ تاکنون) ریاست هیئت عامل صندوق توسعه ملی را از بدو تأسیس آن تاکنون برعهده داشتهاند. هیئت عامل این صندوق نیز عبارتاست از: ۱. رئیسجمهور (رئیس هیئت امنا)، ۲. رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور (دبیر هیئت امنا ۳. وزیر امور اقتصادی و دارایی ۴. وزیر تعاون، کار و امور اجتماعی ۵. وزیر نفت ۶. رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ۷. رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران به عنوان عضو ناظر و بدون حق رأی ۸. رئیس اتاق تعاون ایران به عنوان عضو ناظر و بدون حق رأی ۹. دو نفر نماینده از کمیسیونهای اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات به انتخاب مجلس شورای اسلامی ۱۰. دادستان کل کشور.
جلسات هیئت امنا حداقل سالی دو بار تشکیل میشود و جلسات آن با حداقل دو سوم اعضای صاحب رأی رسمیت یافته و تصمیمات آن با حداقل پنج رأی اتخاذ میشود. رؤسای هیئت عامل و هیئت نظارت بدون حق رأی میتوانند در جلسات هیئت امنا شرکت کنند. هرگونه تصمیم هیئت امنا در مورد تصویب ترازنامه و صورتهای مالی صندوق و نیز انتصاب رئیس و اعضای هیئت عامل در روزنامه رسمی کشور و نیز یکی از روزنامههای کثیرالانتشار به انتخاب هیئت امنا درج میشود. دستور جلسه، تاریخ و محل جلسات هیئت امنا توسط دبیر هیئت امنا تعیین و حداقل ۱۵ روز قبل از تشکیل جلسه برای اعضای هیئت ارسال میشود و بودجه ستاد صندوق به تصویب هیئت امنا میرسد.
بر اساس ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور که در حکم اساسنامه دائمی صندوق توسعه ملی است، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآوردههای نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده از منابع نفت و گاز و فرآوردههای نفتی تشکیل میشود. افزون بر این در بند «خ» اساسنامه صندوق مصارف صندوق به شرح ذیل تبیین شده است:
۱. اعطای تسهیلات به بخشهای خصوصی، تعاونی و بنگاههای اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایهگذاریهای دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی ۲. اعطای تسهیلات صادرات خدمات فنی و مهندسی به شرکتهای خصوصی و تعاونی ایرانی که در مناقصههای خارجی برنده میشوند از طریق منابع خود یا تسهیلات سندیکایی ۳. اعطای تسهیلات خرید به طرفهای خریدار کالا و خدمات ایرانی در بازارهای هدف صادراتی کشور ۴. سرمایهگذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی ۵. اعطای تسهیلات به سرمایهگذاران خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی به منظور جلب و حمایت از سرمایهگذاری در ایران با رعایت اصل هشتادم (۸۰) قانون اساسی ۶. تأمین هزینههای صندوق.
تبصره ۱. استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای و بازپرداخت بدهیهای دولت به هر شکل ممنوع است.
تبصره ۲. اعطای تسهیلات موضوع این ماده فقط به صورت ارزی است و سرمایهگذاران استفادهکننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند.
تبصره ۳. اعطای تمامی تسهیلات صندوق صرفاً از طریق عاملیت بانکهای دولتی و غیردولتی خواهد بود.
ایراد هیئت عالی
سهم صندوق توسعه ملی از محل فروش نفت و گاز در قوانین سنواتی بودجه و با تصمیم مجلس شورای اسلامی تعیین میشود. البته سالها با درخواست دولت، این سهم بدون در نظر گرفتن تکلیف قانونی تعیین میشود. امسال مصوبه مجلس درباره تعیین سهم صندوق توسعه ملی از سوی هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام مورد ایراد واقع شد. طبق بند دوم اصل ۱۱۰ همان قانون اساسی «نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام» از وظایف رهبر انقلاب است. بند «۸» این اصل هم به «حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام» تأکید دارد. بخش پایانی بند ۱۱ همین اصل نیز صراحتاً تأکید میکند «رهبر میتواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند.» تا قبل از تشکیل دوره قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، وظیفه «نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی نظام»، از طرف رهبر انقلاب به کل مجموعه مجمع تشخیص تفویض شده بود، اما از دوره قبل (از ۲۳ مرداد ۹۶) به ۱۵ نفر از اعضای مجمع تشخیص تفویض شده است که این ۱۵ نفر هم اتفاقاً با آرای همه اعضای مجمع انتخاب شدهاند. بنابراین هیئت عالی مجمع طبق قانون اساسی شکل گرفته است و به حسن اجرای سیاستهای کلی نظام نظارت دارد.
اصلاحیه مجلس
پیرو طرح ایراد هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام که از طریق شورای نگهبان به مجلس اعلام میشود، کمیسیون تلفیق با تشکیل جلسهای نسبت به رفع ایراد وارده اقدام کرد. به گفته رحیم زارع، سخنگوی کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۲، این کمیسیون در راستای ایراد به تبصره یک لایحه بودجه در زمینه سهم صندوق توسعه ملی و درصد افزایش آن از منابع حاصل از صادرات نفت مصوب کرد بر اساس مبنا قرار گرفتن برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی در بودجه سال ۱۴۰۲ از ۴۰ درصد به ۴۲ درصد افزایش پیدا کند و این موضوع را براساس ایراد شورای نگهبان اصلاح کرد.
تکلیف قانونی مجلس
براساس بند الف تبصره یک اصلاح شده ماده واحده لایحه بودجه ۱۴۰۲؛ الف: سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز ۴۲ درصد تعیین میشود. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است در طول سال و متناسب با وصول منابع، بلافاصله نسبت به واریز این وجوه و سهم ۵/۱۴ درصد شرکت ملی نفت ایران از کل صادرات نفت و میعانات گازی (معاف از تقسیم سود سهام دولت) و نیز سهم ۵/۱۴ درصد شرکت دولتی ذیربط وزارت نفت از محل خالص صادرات گاز (معاف از تقسیم سود سهام دولت و مالیات با نرخ صفر) و همچنین سهم ۳ درصد مناطق نفتخیز، گازخیز و توسعهنیافته موضوع ردیف درآمدی ۲۱۰۱۰۹ جدول شماره «۵» این قانون اقدام کند. مبالغ مذکور بهصورت ماهانه واریز و از ماه یازدهم سال، محاسبه و تسویه میشود. کل سهم ۳ درصد مناطق نفتخیز، گازخیز و توسعهنیافته، باید به ردیف مذکور واریز شود و ۱۰۰ درصد آن به استانها بر اساس جدول شماره «۱۰» این قانون اختصاص یابد. وزارت نفت و صندوق توسعه ملی نیز مکلفند هر ماه گزارش عملکرد این بند و مقدار صادرات نفت، میعانات گازی و گاز و فرآوردههای اصلی و فرعی نفتی و گازی و ارز حاصل و همچنین وصولی آن و میزان واردات گاز و ارز پرداختی بابت آن را به سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانهداری کل کشور)، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و کمیسیونهای برنامه و بودجه و محاسبات و انرژی مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارائه کنند. سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت نفت مکلفند به منظور اصلاح ساختار بودجه موضوع بند «۳» سیاستهای کلی برنامه پنجساله هفتم توسعه، درآمدها و هزینههای شرکتهای وابسته و تابعه از جمله شرکت ملی نفت ایران را بهصورت شفاف و ضابطهمند هر سهماه یکبار به تفکیک به مجلس شورای اسلامی گزارش کنند.
صندوق توسعه ملی قربانی ضعف اجرا
حمید معظمی، کارشناس اقتصادی به «جوان» میگوید: «صندوق توسعه ملی به عنوان یک صندوق بیننسلی و برای آینده فرزندان ما ایجاد شده است تا بخشی از درآمدهای ملی را برای توسعه آینده آنها ذخیره و صرف کند. نفت و گاز به عنوان منابع طبیعی تمام شدنی هستند و باید از این گذر برای آینده کشورمان سرمایهگذاری کنیم و توسعه دهیم ولی متأسفانه دولتهای مختلف به دلیل ضعف و ناکارآمدی نه تنها نتوانستهاند ذخیره آن را ارتقا دهند بلکه بارها نسبت به برداشت از آن اقدام کردهاند و به قول معروف به یک قُلک شبیه
شده است.»
وی میافزاید: «حداقل طی یک دهه اخیر دولتها به صورت فراقانونی درخواست برداشت داشتند. پس از یکی از درخواستها رهبر حکیم انقلاب جواب دقیقی فرمودند که مشخص شد میشود از منابع دیگری همچون «۵ درصد مقرر در بودجه عمومی کشور برای جبران خسارت حوادث غیرمترقبه، جابهجایی در ردیفهای بودجههای عمرانی و بیمهها و تسهیلات بانکی» استفاده کرد. بنابراین ضعف اجرا صندوق توسعه ملی را قربانی کرده است.» این کارشناس تصریح میکند: «البته قوانین موازی نیز کارآیی صندوق توسعه ملی را تحتالشعاع قرار داده است و بخشی از آن به خود مجلس بازمیگردد. امیدواریم در این موارد تجدیدنظر شود تا شاهد اثرگذاری بهتر صندوق توسعه ملی و تحقق اهداف قانونگذار باشیم.»
تلاش برای تغییر حکمرانی صندوق توسعه
به گفته اعظم هوشنگی، مدیر تطبیق و مبارزه با پولشویی، با بهرهگیری از تجارب چند سال گذشته تلاش برای تغییر حکمرانی صندوق توسعه ملی است. مالکان نهایی مردم هستند، بنابراین به نمایندگی از مردم به گونهای راهبری شود که تصمیمات درست و حاکمیت قانون در فرآیندهای صندوق جاری شود تا میزان منابع در اختیار به بهترین شکل مدیریت گردد و افزایش یابد.
از جمله اقدامات و تصمیمات، تغییر در سود بانکها با توجه به میزان همکاری آنها در وصول مطالبات، اقدامات لازم به منظور به بهره برداری رسیدن طرحها از جمله مشارکت در طرحهاست و نهایتاً پیشنهاد موارد سرمایهگذاری در بازارهای داخلی و خارجی به هیئت امناست که مصوباتی نیز در این زمینهها دریافت شده است. در صورتی که رابطه بین نفت و دولت تنظیم شود اقدامات نهادهای مرتبط با نفت نیز اثربخش خواهد شد. به گفته این مقام مسئول، تلاش میشود به واسطه قوانین مرتبط در برنامه هفتم، اصلاح اساسنامه و قانون بودجه نسبت به سرمایهگذاری در میادین نفتی و گازی و میادین مشترک با مشارکت بخش خصوصی، به تنظیم این رابطه کمک شود و از عواید آن صندوق و نسل آینده این سرزمین بهرهمند شوند.
علیرضا تاجبر، مشاور معاون سرمایهگذاری داخلی صندوق توسعه ملی با پذیرش برخی انتقادات به صندوق توسعه ملی گفته است، اگر صندوق توسعه ملی با ۱۴۹ میلیارد دلار دارایی، به حوزههای نفت و گاز و بخشهای اقتصادی ورود نمیکرد و تسهیلات نمیداد، از وضعیت کنونی عقبتر بودیم. وی ضمن مقایسه این صندوق با صندوقهای مشابه در دنیا معتقد است صندوق چین با ۱۳۰۰ میلیارد دلار در حال حاضر بزرگترین صندوق ثروت دنیا و بعد از آن صندوق نروژ با ۱۲۰۰ میلیارد دلار قرار دارد. صندوقهای مشابه در کشورهای حاشیه خلیجفارس و نیز سنگاپور و هنگکنگ هم موفقیتهایی دارند ولی باید دانست اندازه یک صندوق نشانه موفقیت آن نیست بلکه باید به تعداد ذینفعان یک صندوق توجه داشت.
جان کلام
به نظر میرسد دولت سیزدهم باید ضمن جبران عقبماندگیها نسبت به افزایش موجودی صندوق توسعه ملی، اقدام کند و از طرفی نوع حکمرانی آن تغییر یابد تا شاهد اثرگذاری بیشتر اهداف ایجاد آن باشیم. ضمناً باید از تکرار حاشیههایی که دامن این صندوق را نیز گرفته و گزاره «فیش نجومی» را وارد ادبیات اقتصادی ایران کرده است، پرهیز شود.
