جوان آنلاین: ارز حاصل از صادرات را نمی‌توان صرفاً به دلیل آنکه به نام یک شرکت یا صادرکننده ثبت شده، دارایی‌ای دانست که صاحب آن حق مصرف نامحدودش را دارد، زیرا در اقتصاد ایران منشأ ایجاد این ارز، نوع منبع مورد استفاده، میزان بهره‌گیری از دارایی‌های عمومی، قوانین مربوط به بازگشت ارز و اختیار حاکمیت در تنظیم بازار ارز همگی در تعیین حدود این حق مؤثرند. قانون اساسی از یک طرف مالکیت حاصل کسب مشروع را به رسمیت شناخته و از طرف دیگر معادن و منابع طبیعی را در شمار انفال و ثروت‌های عمومی قرار داده است. افزون بر آن قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (تبصره «۲» ماده (۷) اصلاحی ۱۰ بهمن ۱۴۰۰) صراحتاً تعیین حدود و مقررات استفاده از ارز را در اختیار دولت گذاشته و قانون بانک مرکزی (بند یک ماده ۸) نیز «تعیین سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری بانک مرکزی و تصویب ابزار‌های موردنیاز اجرای سیاست پولی در چارچوب اسناد بالادستی ذی‌ربط» را در صلاحیت نهاد حاکمیتی قرار داده است.
نگاه بر سر مالکیت ارز حاصل از صادرات، در واقع به مسئله‌ای بزرگ‌تر یعنی حدود حق صادرکننده و اختیار حاکمیت در مدیریت منابع ارزی کشور مربوط می‌شود، به طوری که یک دیدگاه معتقد است هر بنگاهی که کالا یا خدماتی را صادر و در مقابل آن ارز دریافت کرده است، مالک آن ارز محسوب می‌شود و پس از پرداخت هزینه‌های تولید و ایفای تعهدات قانونی، باید اختیار داشته باشد آن را هرگونه که می‌خواهد مصرف کند. در مقابل، دیدگاه دیگر بر این مبنا استوار است که ارز صادراتی، به‌ویژه در صنایعی که ارزش صادرات آنها به معادن، انرژی، منابع طبیعی، زیرساخت‌ها و سایر ظرفیت‌های عمومی کشور وابسته است، نمی‌تواند صرفاً یک دارایی خصوصی و خارج از ملاحظات اقتصاد ملی تلقی شود. بنابراین نقطه اصلی بحث نیز همینجاست، زیرا مالکیت بر درآمد یک فعالیت اقتصادی الزاماً به معنای برخورداری از اختیار مطلق برای نحوه مصرف ارز نیست و باید میان حق اقتصادی صادرکننده، منشأ ایجاد درآمد ارزی و حق حاکمیت برای تنظیم و مدیریت منابع ارزی تفکیک قائل شد.
اصل ۴۶ قانون اساسی مقرر می‌کند: «هر کس مالک حاصل کسب و کار مشروع خویش است و هیچ‌کس نمی‌تواند به عنوان مالکیت نسبت به کسب و کار خود امکان کسب و کار را از دیگری سلب کند.» و اصل ۴۷ نیز تصریح دارد: «مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است. ضوابط آن را قانون معین می‌کند.» بنابراین نمی‌توان مدعی شد ارز حاصل از صادرات، صرف‌نظر از منشأ آن از ابتدا و بدون هیچ واسطه‌ای متعلق به دولت یا عموم مردم است، اما همین قانون اساسی در اصل ۴۵ تأکید دارد: «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند.» بنابراین این اصل، معادن و طیف گسترده‌ای از منابع طبیعی را از انفال و ثروت‌های عمومی معرفی می‌کند و اختیار آنها را برای اعمال مصالح عامه در اختیار حکومت قرار می‌دهد، ضمن آنکه اصل ۴۴ نیز مالکیت خصوصی را تا جایی مورد حمایت قرار می‌دهد که با اصول دیگر قانون اساسی، رشد اقتصادی و منافع جامعه تعارض نداشته باشد، چراکه در فراز پایانی اصل ۴۴ تأکید شده است: «مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است.»
بنابراین مالکیت خصوصی در اقتصاد کشورمان مطلق نیست و مالکیت عمومی بر منابع طبیعی نیز به معنای دولتی بودن تمام درآمد حاصل از فعالیت اقتصادی نیست؛ بنابراین در مورد یک شرکت معدنی، پتروشیمی یا بنگاه بزرگی که از منابع طبیعی و مزیت‌های عمومی کشور استفاده می‌کند، باید میان «خود منبع»، «حق بهره‌برداری»، «هزینه‌های فعالیت»، «سود بنگاه» و «ارز حاصل از صادرات» تفکیک قائل شد و معدن نمونه روشنی برای این تفکیک است. قانون معادن از یک طرف اعمال حاکمیت دولت بر معادن را تصریح کرده و از طرف دیگر مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی را در محدوده قوانین به رسمیت شناخته است. همین قانون «حقوق دولتی» را نیز سهم دولت ناشی از استخراج، بهره‌برداری و برداشت مواد معدنی تعریف می‌کند. بنابراین بخش خصوصی ممکن است مالک یا بهره‌بردار قانونی باشد، اما خود معدن و حق حاکمیت بر آن را نمی‌توان با مالکیت بنگاه یکی دانست.
این مسئله در مورد شرکت‌های بزرگ منابع‌محور نیز مهم است، زیرا ارزش صادرات آنها فقط حاصل سرمایه‌گذاری و مدیریت خصوصی نیست، بلکه به دسترسی به ذخایر معدنی، انرژی، زیرساخت، شبکه حمل‌ونقل، امنیت، نیروی انسانی و سایر ظرفیت‌های اقتصادی کشور نیز وابسته است. در نتیجه تبدیل کل درآمد ارزی چنین بنگاهی به «دارایی خصوصی بدون تعهد عمومی» از نظر اقتصادی قابل دفاع نیست، حتی اگر بنگاه خصوصی هزینه‌های تولید را بپردازد، پرداخت هزینه به معنای خرید مالکیت منبع عمومی نیست. دستمزد پرداخت‌شده به کارگر، هزینه برق، گاز، آب، حمل‌ونقل یا مالیات، بهای استفاده از عوامل تولید یا ایفای تعهدات قانونی است و مالکیت بنگاه بر محصول نهایی را ایجاد می‌کند، اما مالکیت بر منابع طبیعی و حق حاکمیت بر آنها را منتقل نمی‌کند. به بیان دقیق‌تر، شرکت مالک سود مشروع فعالیت خود است، اما مالک منبع عمومی نیست و مالکیت سود نیز مجوز خروج آن از چارچوب سیاست ارزی کشور را ایجاد نمی‌کند.
حق استفاده از ارز به مقررات ارزی مقید شده است
مهم‌ترین مستند برای رد ادعای «هر طور بخواهیم ارز را خرج می‌کنیم» در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز قرار دارد. تبصره «۲» ماده (۷) این قانون صراحت دارد که «دولت حدود و مقررات استفاده از ارز را تعیین می‌کند.» بنابراین قانونگذار اساساً فرض نکرده است که مالک ارز پس از تحصیل آن، هیچ محدودیت عمومی برای نحوه استفاده نداشته باشد. این حکم بسیار فراتر از الزام به ثبت معامله یا گزارش‌دهی است. وقتی قانون به دولت اختیار تعیین مقررات استفاده از ارز می‌دهد، یعنی استفاده از ارز در داخل نظام اقتصادی کشور تابع یک چارچوب عمومی است و صاحب ارز نمی‌تواند صرف مالکیت خود را دلیل بی‌اعتباری مقررات ارزی قرار دهد.
قانون جدید بانک مرکزی نیز همین منطق را در سطح سیاست پولی و ارزی تثبیت کرده است. ماده ۳ این قانون، حفظ و ارتقای ارزش پول ملی و حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال را در زمره اهداف بانک مرکزی قرار داده و ماده ۴، ابزار‌های سیاست ارزی و پولی، مدیریت بازار ارز و ایجاد بازار‌های متشکل ارزی را در حوزه اختیارات بانک مرکزی قرار داده است و ماده ۴۴ نیز نظام ارزی کشورمان را «شناور مدیریت‌شده» تعریف کرده و بانک مرکزی را مکلف به مدیریت بازار ارز برای کاهش نوسانات نرخ ارز کرده است. پس از نظر قانونی، استدلال «ارز متعلق به صادرکننده است، پس حاکمیت هیچ حقی درباره نحوه مصرف آن ندارد» از اساس با ساختار حقوقی نظام ارزی کشور سازگار نیست و حق مالکیت اقتصادی صادرکننده وجود دارد، اما حق استفاده از ارز در چارچوب نظام ارزی تنظیم می‌شود.
این موضوع در تعهد بازگشت ارز صادراتی نیز خود را نشان می‌دهد. صادرات کالا به خارج از کشور برای صادرکننده یک درآمد ارزی ایجاد می‌کند، اما مقررات کشور این درآمد را از نظام اقتصادی داخلی جدا نمی‌داند و برای بازگشت آن به چرخه اقتصادی تکلیف تعیین می‌کند. دلیل این الزام نیز صرفاً کنترل اداری صادرکنندگان نیست، بلکه ارز صادراتی یکی از منابع اصلی تأمین تقاضای ارزی اقتصاد داخلی است. اگر صادرکننده بتواند بدون هیچ محدودیتی ارز حاصل از صادرات را خارج از چرخه رسمی نگه دارد یا به هر مصرفی برساند، دولت در مدیریت منابع ارزی با یک خلأ جدی مواجه خواهد شد، زیرا در چنین وضعی سیاستگذار از یک طرف مسئول تأمین ارز واردات، مدیریت بازار و حفظ ارزش پول ملی است و از طرف دیگر اختیار مؤثر بر بخشی از منابع ارزی حاصل از صادرات را از دست می‌دهد؛ بنابراین این تعارض را نمی‌توان با استناد ساده به مالکیت خصوصی حل کرد، همانطور که مالک یک بانک نمی‌تواند بگوید، چون دارایی بانک خصوصی است، هیچ مقرراتی درباره نقدینگی، کفایت سرمایه یا نحوه فعالیت آن پذیرفتنی نیست. مالکیت خصوصی در یک اقتصاد تنظیم‌شده با قواعد عمومی همراه است، ارز صادراتی نیز از این قاعده مستثنا نیست.
تفاوت اصلی میان صادرکننده کوچک و بنگاه منابع‌محور با این نگاهی که تشریح شد، مهم می‌شود، زیرا صادرکننده‌ای که محصول کشاورزی خود را با سرمایه شخصی تولید کرده و با هزینه‌های واقعی بازار به فروش خارجی رسانده است، باید از انگیزه اقتصادی کافی برای صادرات برخوردار باشد، اما این واقعیت به هیچ وجه نمی‌تواند مبنای تعمیم همان وضعیت به بنگاهی باشد که ارزش صادراتی آن به بهره‌برداری از معدن، نفت، گاز، انرژی یا سایر مزیت‌های عمومی وابسته است. ضمناً مسئله دیگر فقط بازگشت ارز نیست، بلکه نسبت میان حق بنگاه و حق اقتصاد ملی بر یک منبع کمیاب مطرح می‌شود، زیرا ارز در اقتصاد کشورمان برخلاف بسیاری از دارایی‌های عادی، مستقیماً با واردات، نرخ تورم، قیمت نهاده‌های تولید و ارزش پول ملی ارتباط دارد و اگر ارز صادراتی از چرخه اقتصادی خارج شود، آثار آن فقط متوجه صاحب ارز نمی‌ماند. کاهش عرضه ارز در بازار رسمی می‌تواند هزینه واردات را افزایش دهد و افزایش هزینه واردات نیز از مسیر مواد اولیه، تجهیزات و کالا‌های واسطه‌ای به تولید و قیمت مصرف‌کننده منتقل شود، به همین دلیل سیاست ارزی در اصل برای توزیع یک دارایی کمیاب میان مصارف رقیب شکل می‌گیرد.
منابع عمومی تعهد عمومی ایجاد می‌کنند
نقطه تعیین‌کننده در مورد صادرات صنایع منابع‌محور، منشأ مزیت رقابتی آنهاست و اگر شرکتی کالایی را صرفاً با اتکا به سرمایه و دانش خود تولید کند، سهم بخش خصوصی از ارزش ایجادشده طبیعتاً باید بیشتر مورد توجه قرار گیرد، اما وقتی ماده اولیه اصلی از معدن یا منابع طبیعی کشور استخراج می‌شود، مسئله مالکیت عمومی منبع از مرحله استخراج تا درآمد صادراتی امتداد پیدا می‌کند و قانون معادن نیز دقیقاً بر همین مبنا دولت را مسئول اعمال حاکمیت بر معادن دانسته و «حقوق دولتی» را سهم دولت از استخراج و بهره‌برداری تعریف کرده است. در نتیجه حتی واگذاری عملیات استخراج به بخش خصوصی، حاکمیت عمومی بر منبع را از بین نمی‌برد. از همین منظر، نمی‌توان استدلال کرد، چون شرکت هزینه نیروی انسانی یا انرژی را پرداخت کرده است، بنابراین تمام ارزش ایجادشده و تمام ارز حاصل از فروش خارجی، بدون هیچ قید عمومی در اختیار آن قرار دارد. چنین استدلالی تفاوت میان «هزینه تولید» و «مالکیت منبع» را از بین می‌برد، حتی در مورد منابعی که به بخش خصوصی واگذار شده‌اند نیز واگذاری، انتقال مطلق حق حاکمیت نیست. قانون معادن صریحاً مالکیت اشخاص را در محدوده قوانین پذیرفته و همزمان مسئولیت اعمال حاکمیت دولت را حفظ کرده است. همین ساختار حقوقی در مورد ارز نیز قابل فهم است و بنگاه حق اقتصادی ناشی از فعالیت قانونی خود را دارد، اما این حق درون نظام حقوقی و سیاست ارزی کشور اعمال می‌شود.
بنابراین دولت برای مدیریت ارز صادراتی به دنبال «مالک شدن بر دارایی خصوصی» نیست، بلکه وظیفه دارد منابع ارزی کشور را در چارچوب سیاست پولی و ارزی مدیریت کند. قانون بانک مرکزی نیز دقیقاً همین مأموریت را به بانک مرکزی داده و اختیار مداخله در بازار ارز، خرید و فروش ارز و استفاده از ابزار‌های سیاست ارزی را برای مدیریت بازار و حفظ ارزش ذخایر بین‌المللی پیش‌بینی کرده است و طبعاً اگر این اختیار از حاکمیت گرفته شود، اساساً سیاست ارزی معنای خود را از دست می‌دهد، زیرا سیاستگذار نمی‌تواند همزمان مسئول حفظ ارزش پول ملی، مدیریت بازار ارز و تأمین ثبات اقتصادی باشد، اما درباره یکی از مهم‌ترین منابع عرضه ارز کشور هیچ ابزار الزام‌آوری نداشته باشد. از این منظر، تعبیر دقیق‌تر آن است که ارز صادراتی «دارایی خصوصی دارای کارکرد عمومی» است، یعنی مالکیت اقتصادی آن، در مواردی که قانوناً متعلق به صادرکننده است، محترم است، اما نحوه ورود، نگهداری، انتقال و مصرف آن تابع مقررات عمومی است و هرچه درآمد صادراتی بیشتر به منابع عمومی وابسته باشد، شدت تعهدات عمومی نیز منطقی‌تر و قابل دفاع‌تر می‌شود.
این رویکرد همچنین از یک اشتباه سیاستی جلوگیری می‌کند، یعنی دولت نباید همه صادرکنندگان را با یک معیار واحد بسنجد، زیرا صادرکننده کوچک بخش خصوصی با شرکت بزرگ معدن یا پتروشیمی از نظر منشأ ارزش، مقیاس ارزآوری و میزان استفاده از منابع عمومی یکسان نیستند و سیاست درست باید میان این دو گروه تفاوت بگذارد، اما این تفاوت نباید به معنای اعطای اختیار مطلق ارزی به گروه دوم باشد. لکن صادرکننده مالک مطلق و بی‌قیدوشرط ارز صادراتی نیست، حتی اگر در چارچوب قانون مالک درآمد حاصل از صادرات شناخته شود، زیرا قانون، استفاده از ارز را تابع مقررات عمومی کرده، بانک مرکزی را مسئول سیاستگذاری و مدیریت بازار ارز قرار داده و در مورد منابعی مانند معادن نیز حاکمیت عمومی بر منبع را صراحتاً حفظ کرده است. بنابراین محل دفاع باید دقیق انتخاب شود، استدلال صحیح این نیست که «هر ارزی که صادرکننده به دست آورد، متعلق به دولت است»، بلکه استدلال مستند این است که هیچ صادرکننده‌ای حق ندارد مالکیت بر درآمد خود را مساوی با حق تصرف نامحدود در ارز بداند و به‌ویژه بنگاه‌هایی که درآمدشان از منابع عمومی و مزیت‌های ملی شکل می‌گیرد، در برابر اقتصاد کشور تعهد بیشتری برای بازگشت و مصرف ضابطه‌مند ارز دارند. این تفکیک هم مالکیت مشروع بخش خصوصی را حفظ می‌کند و هم جایگاه حاکمیت را در اداره منابع ارزی از بین نمی‌برد، زیرا اداره کشور بدون دسترسی و اختیار تنظیم منابع ارزی ممکن نیست و اگر هر دارنده ارز بتواند صرفاً با استناد به مالکیت خصوصی، قواعد عمومی مصرف ارز را نادیده بگیرد، عملاً سیاست ارزی، مدیریت بازار ارز و حتی بخشی از ابزار‌های حفظ ارزش پول ملی بی‌اثر خواهد شد. مسئله در نهایت بر سر این نیست که دلار در ترازنامه چه شرکتی ثبت شده است، مسئله این است که ارز حاصل از صادرات در اقتصادی با منابع ارزی محدود، همزمان یک دارایی خصوصی و یک منبع حیاتی برای اقتصاد ملی است و قانون دقیقاً به همین دلیل مالکیت را از حق تصرف نامحدود جدا کرده است.
