جوان آنلاین: تلاش مقامات ایالات متحده امریکا مبنی بر تشدید فشار‌های تحریمی علیه صنعت هوانوردی جمهوری اسلامی ایران و تهدید ارائه‌دهندگان خارجی خدمات هوانوردی به شرکت‌های هواپیمایی ایرانی، از جمله خدمات سوخت‌رسانی، فرودگاهی و فروش بلیت، صرفاً یک تصمیم اقتصادی یا تجاری داخلی محسوب نمی‌شود، بلکه با توجه به آثار فراسرزمینی و آثار مستقیم و غیرمستقیم آن بر میلیون‌ها مسافر، خانواده‌ها، بیماران، دانشجویان، تجار، اتباع خارجی و روند ارتباطات انسانی و اقتصادی میان ملت‌ها، واجد ابعاد مهم حقوق بین‌الملل عمومی، حقوق بشر بین‌المللی و حقوق هوانوردی بین‌المللی است. وزارت خزانه‌داری امریکا در ۸ سپتامبر ۲۰۲۶، ۲۷ شرکت هواپیمایی ایرانی را بر مبنای مقررات تحریمی خود هدف قرار داد و اعلام کرد اشخاص و شرکت‌های خارجی که به فعالیت این شرکت‌ها کمک کنند نیز ممکن است با خطر تحریم مواجه شوند. متعاقباً وزیر خزانه‌داری امریکا اعلام کرده است از ۲۳ سپتامبر، ارائه خدماتی نظیر سوخت، خدمات فرودگاهی و فروش بلیت به شرکت‌های هواپیمایی ایرانی می‌تواند ارائه‌دهندگان خارجی را در معرض اقدامات تحریمی امریکا قرار دهد. از منظر حقوقی، میان «حق ایالات متحده برای وضع محدودیت در حوزه صلاحیت داخلی خود» و «حق ایالات متحده برای وادار کردن دولت‌ها و اشخاص ثالث در سراسر جهان به تبعیت از سیاست تحریمی خود» تفاوت اساسی وجود دارد. بخش دوم این اقدام، یعنی اعمال فشار بر اشخاص و دولت‌های ثالث، نیازمند بررسی مستقل از منظر اصل حاکمیت دولت‌ها، عدم مداخله، تعهدات ناشی از معاهدات هوانوردی و قواعد حقوق بشر است.
۱. اصل حاکمیت دولت‌ها و محدودیت صلاحیت فراسرزمینی
مطابق منشور ملل متحد، روابط بین‌المللی دولت‌ها بر مبنای اصل برابری حاکمیتی استوار است و دولت‌ها مکلفند تعهدات بین‌المللی خود را با حسن نیت اجرا کنند. هیچ دولت واحدی نمی‌تواند صرفاً بر مبنای حقوق داخلی خود، برای سایر دولت‌های مستقل تعهد حقوقی عام ایجاد کند، به‌ویژه هنگامی که موضوع به فعالیت‌های اقتصادی و تجاری اشخاصی مربوط می‌شود که خارج از قلمرو و خارج از حوزه صلاحیت سرزمینی آن دولت فعالیت می‌کنند. در نتیجه، تحریم‌های امریکا حتی اگر در نظام حقوق داخلی امریکا معتبر و قابل اجرا باشند، به خودی خود تبدیل به «قاعده عام حقوق بین‌الملل» نمی‌شوند و نمی‌توانند بدون مبنای مستقل در حقوق بین‌الملل، دولت‌های ثالث را مکلف کنند روابط مشروع خود را با شرکت‌های ایرانی متوقف کنند. این تمایز در خصوص تحریم‌های ثانویه اهمیت مضاعف دارد، زیرا در این وضعیت، مخاطب مستقیم اقدام امریکا نه صرفاً شرکت یا شخص ایرانی، بلکه اشخاص و شرکت‌های کشور‌های ثالثی هستند که ممکن است اساساً هیچ ارتباطی با نظام حقوقی امریکا نداشته باشند.
۲. تعارض احتمالی با نظام چندجانبه حقوق هوانوردی بین‌المللی
هوانوردی غیرنظامی بین‌المللی تابع یک نظام حقوقی چندجانبه است که محور اصلی آن «کنوانسیون شیکاگو ۱۹۴۴» و نظام سازمان بین‌المللی هواپیمایی کشوری (ICAO) است. در نظام حقوقی هوانوردی بین‌المللی، اصل رفتار منصفانه، فرصت برابر و عدم تبعیض میان دولت‌های عضو از اصول شناخته‌شده توسعه حمل‌ونقل هوایی بین‌المللی است. همچنین ماده ۱۵ کنوانسیون شیکاگو اصولی را درباره شرایط استفاده از فرودگاه‌ها و تأسیسات هوانوردی مقرر می‌کند و ICAO نیز تصریح کرده است شرایط استفاده از امکانات فرودگاهی و خدمات ناوبری هوایی باید بر مبنای شرایط یکنواخت برای هواپیما‌های دولت‌های عضو اعمال شود. از این منظر، تبدیل شبکه خدمات هوانوردی بین‌المللی به ابزاری برای اعمال فشار یک‌جانبه سیاسی و اقتصادی بر یک دولت عضو، موضوعی است که نمی‌توان آن را صرفاً یک تصمیم تجاری تلقی کرد و باید با تعهدات ناشی از رژیم حقوقی هوانوردی بین‌المللی سنجیده شود.
۳. مهم‌ترین سابقه قضایی: دستور دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه ایران علیه امریکا
مهم‌ترین سابقه قضایی در این زمینه، دستور ۳ اکتبر ۲۰۱۸ دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده Alleged Violations of the ۱۹۵۵ Treaty of Amity, Economic Relations, and Consular Rights (Islamic Republic of Iran v. United States of America) است. دیوان در مرحله اقدامات موقت، با توجه به آثار تحریم‌های امریکا، به‌طور مشخص موضوع «ایمنی هوانوردی غیرنظامی» را مورد توجه قرار داد. دیوان مقرر کرد ایالات متحده باید موانع ناشی از اقدامات تحریمی خود را نسبت به صادرات به ایران کالا‌ها و خدمات لازم برای ایمنی هوانوردی غیرنظامی، از جمله قطعات یدکی، تجهیزات و خدمات مرتبط با گارانتی، نگهداری، تعمیر و بازرسی، برطرف کند. اهمیت این تصمیم در آن است که دیوان، حتی در چارچوب اختلاف ایران و امریکا و بر اساس معاهده مودت ۱۹۵۵، آثار اقدامات تحریمی بر ایمنی هوانوردی غیرنظامی را واجد اهمیت حقوقی مستقل دانست. بنابراین، هرگونه سیاستی که به صورت مستقیم یا غیرمستقیم دسترسی هواپیما‌های غیرنظامی ایران به خدمات ضروری هوانوردی را مختل کند، باید با توجه جدی به این سابقه قضایی ارزیابی شود.
۴. تفکیک «تحریم اقتصادی» از «ممانعت از ایمنی هوانوردی»
حتی اگر یک دولت بتواند برای اتباع و شرکت‌های تحت صلاحیت خود محدودیت‌های اقتصادی وضع کند، این اختیار نمی‌تواند به صورت نامحدود به حوزه ایمنی هوانوردی تسری یابد. هواپیمایی کشوری صرفاً یک فعالیت تجاری نیست. ایمنی پرواز، تعمیر و نگهداری، قطعات یدکی، خدمات ناوبری، سوخت، فرودگاه و دسترسی مسافران به حمل‌ونقل هوایی، مستقیماً با جان و سلامت انسان‌ها ارتباط دارد. از این رو، هر اقدام تحریمی که عملاً دسترسی یک کشور به تجهیزات و خدمات ضروری برای حفظ ایمنی ناوگان غیرنظامی را مختل کند، باید با معیار‌های ضرورت، تناسب و آثار انسانی آن مورد بررسی قرار گیرد. این موضوع دقیقاً همان نقطه‌ای است که در دستور دیوان بین‌المللی دادگستری سال ۲۰۱۸ اهمیت پیدا می‌کند.
۵. حقوق بشر؛ حق حیات، سلامت و آزادی رفت‌وآمد
آثار چنین اقداماتی محدود به دولت یا شرکت هواپیمایی نیست. در صورت اجرای گسترده سیاست مورد اشاره، آثار آن می‌تواند متوجه میلیون‌ها انسان عادی شود؛ از جمله بیماران نیازمند سفر برای درمان، دانشجویان و پژوهشگران، خانواده‌هایی که میان کشور‌های مختلف رفت‌وآمد دارند، اتباع ایرانی مقیم خارج از کشور، اتباع خارجی مقیم ایران، کودکان و افراد دارای نیاز‌های خاص، تجار و فعالان اقتصادی، سازمان‌های بشردوستانه و امدادی و مسافرانی که برای خروج اضطراری یا بازگشت به کشور خود به حمل‌ونقل هوایی نیاز دارند. ماده ۱۲ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، آزادی رفت‌وآمد و حق هر شخص برای ترک هر کشور از جمله کشور خود را به رسمیت شناخته است. محدودیت‌های این حق نیز باید شرایط مقرر در همان ماده از جمله ضرورت و تناسب را رعایت کنند. همچنین حق حیات و حق برخورداری از بالاترین استاندارد قابل حصول سلامت، از جمله حقوقی هستند که آثار اقتصادی و تحریمی می‌توانند به شکل غیرمستقیم بر آنها اثرگذار باشند. بنابراین، در ارزیابی حقوقی تحریم‌های هوانوردی، نمی‌توان «مسافر» را صرفاً یک مصرف‌کننده خدمات تجاری دانست، بلکه باید او را به عنوان صاحب حق در نظام حقوق بشر بین‌المللی مورد توجه قرار داد.
۶. مسئله تحریم‌های یک‌جانبه و تحریم‌های ثانویه
موضوع مهم دیگر، ماهیت «تحریم‌های یک‌جانبه و اقدامات قهری یک‌جانبه» است. در سال‌های گذشته، مجمع عمومی سازمان ملل متحد و شورای حقوق بشر، در قطعنامه‌ها و سازوکار‌های مختلف، درباره آثار منفی اقدامات قهری یک‌جانبه بر حقوق بشر، توسعه و همکاری بین‌المللی ابراز نگرانی کرده‌اند. گزارش‌ها و ارتباطات سازوکار‌های ویژه شورای حقوق بشر نیز نشان داده‌اند حتی در مواردی که استثنائات بشردوستانه در مقررات تحریمی پیش‌بینی شده‌اند، «بیش‌انطباقی» شرکت‌ها و مؤسسات مالی (Over- compliance) می‌تواند عملاً دسترسی مردم به کالا‌ها و خدمات ضروری را دشوار کند. در مورد ایران نیز سازوکار‌های حقوق بشری سازمان ملل در سال‌های گذشته آثار تحریم‌های امریکا بر دسترسی به دارو، سلامت و سایر حقوق را مورد بررسی قرار داده‌اند. بنابراین، وجود یک «استثنای بشردوستانه» روی کاغذ، لزوماً به معنای تضمین واقعی و مؤثر دسترسی مردم به خدمات ضروری نیست.
۷. اصل تناسب و ضرورت
حتی در فرضی که امریکا ادعا کند هدف اقدامات جدید، مقابله با فعالیت‌های نظامی یا امنیتی برخی نهاد‌های ایرانی است، یک پرسش اساسی حقوقی باقی می‌ماند: آیا هدف ادعایی می‌تواند توجیه‌کننده اعمال فشار بر کل شبکه حمل‌ونقل هوایی غیرنظامی و میلیون‌ها مسافر عادی باشد؟ از منظر حقوق بین‌الملل، میان «تحریم هدفمند یک شخص یا نهاد مشخص» و «ایجاد اختلال گسترده در یک زیرساخت غیرنظامی که مستقیماً با حقوق بنیادین مردم ارتباط دارد» تفاوت حقوقی و عملی جدی وجود دارد. هرچه دامنه اقدام گسترده‌تر باشد، ضرورت ارائه مبنای حقوقی روشن، رابطه مستقیم میان هدف و وسیله، وجود استثنائات مؤثر بشردوستانه و رعایت اصل تناسب اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.
۸. آیا می‌توان اقدام امریکا را «اقدام متقابل» در حقوق بین‌الملل دانست؟
در حقوق مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها، مفهوم Countermeasures دارای شرایط و محدودیت‌های مشخصی است. صرف ادعای ارتکاب یک رفتار خلاف حقوق بین‌الملل از سوی دولت مقابل، به دولت دیگر اجازه نمی‌دهد هر اقدام اقتصادی یا سیاسی را بدون رعایت ضوابط حقوق بین‌الملل به عنوان «اقدام متقابل» توجیه کند. از جمله موضوعات مهم عبارتند از:
۱. وجود یک تعهد بین‌المللی نقض‌شده؛ ۲. وجود رابطه حقوقی میان عمل متخلفانه و اقدام متقابل؛ ۳. هدف قرار دادن دولت مسئول؛ ۴. رعایت ضرورت و تناسب؛ ۵. رعایت محدودیت‌های مربوط به حقوق بنیادین بشر؛ ۶. عدم نقض تعهدات مستقل و غیرقابل عدول؛ ۷. رعایت الزامات مربوط به توقف و حل‌وفصل اختلاف. در نتیجه، حتی در صورت طرح استدلال «اقدام متقابل»، این عنوان به خودی خود مجوزی برای اعمال فشار نامحدود بر اشخاص ثالث و جمعیت غیرنظامی ایجاد نمی‌کند.
۹. جایگاه عرف بین‌المللی
در خصوص اینکه «ممنوعیت مطلق هر نوع تحریم یک‌جانبه» به عنوان یک قاعده عرفی عام و قطعی حقوق بین‌الملل تثبیت شده باشد، باید با احتیاط حقوقی سخن گفت. موضع دولت‌ها نسبت به مشروعیت تحریم‌های یک‌جانبه یکسان نیست و در این زمینه اختلاف قابل توجهی در دکترین و رویه دولت‌ها وجود دارد. بنابراین، استدلال حقوقی دقیق‌تر آن است که به جای ادعای وجود یک «قاعده عرفی مطلق مبنی بر ممنوعیت تمام تحریم‌های یک‌جانبه»، بر مجموعه‌ای از اصول و تعهدات مشخص تکیه شود: اصل برابری حاکمیتی، عدم مداخله، محدودیت صلاحیت فراسرزمینی، تعهدات حقوق بشر، اصل تناسب و ضرورت، تعهدات ناشی از نظام چندجانبه هوانوردی و به‌ویژه سابقه الزام‌آور دیوان بین‌المللی دادگستری در زمینه ضرورت حفظ ایمنی هوانوردی غیرنظامی. این استدلال از نظر حقوقی دقیق‌تر و در یک مجادله بین‌المللی قابل دفاع‌تر است.
۱۰. مسئولیت بین‌المللی و امکان پیگیری حقوقی
در صورت اجرای عملی این سیاست و احراز اینکه اقدامات مورد نظر موجب نقض تعهدات بین‌المللی امریکا شود، موضوع می‌تواند از منظر مسئولیت بین‌المللی دولت مورد بررسی قرار گیرد. در این چارچوب، جمع‌آوری و حفظ مستندات درباره موارد زیر اهمیت ویژه دارد:
لغو پرواز‌های بین‌المللی؛ امتناع فرودگاه‌ها از ارائه خدمات؛ امتناع شرکت‌های سوخت‌رسان از سوخت‌گیری؛ امتناع شرکت‌های تعمیر و نگهداری از ارائه خدمات ایمنی؛ آثار تحریم‌ها بر قطعات و تجهیزات ایمنی؛ موارد ممانعت از سفر بیماران؛ خسارات وارده به مسافران؛ خسارات شرکت‌های هواپیمایی؛ افزایش هزینه‌ها و مسیر‌های جایگزین؛ موارد تبعیض یا رفتار متفاوت با هواپیما‌های ایرانی - و هرگونه سند مکتوب درباره تهدید به اعمال تحریم ثانویه علیه شرکت‌های کشور‌های ثالث، ثبت نظام‌مند این موارد می‌تواند برای مکاتبه با ICAO، سازوکار‌های حقوق بشری سازمان ملل، دولت‌های ثالث و در صورت وجود مبنای صلاحیتی مناسب، مراجع قضایی یا داوری بین‌المللی مورد استفاده قرار گیرد.
