نظري بر زمينه‌ها و پيامدهاي تشكيل نهاد «شوراي نگهبان قانون اساسي»

ديده‌بان «جمهوريت» و«اسلاميت» نظام اسلامي

  محمد عليكرمي

 رهبركبير انقلاب و بنيانگذار جمهوري اسلامي از روزهاي آغازين پيروزي انقلاب اسلامي، اصرار و تأكيد ويژه‌اي بر شكل‌گيري هر چه زودتر ساختار سياسي و ريل‌گذاري براي نهادهاي قانوني نظام نوپاي جمهوري اسلامي داشتند. از همين رو با برگزاري انتخابات مجلس خبرگان تدوين قانون اساسي در 12 مرداد 1358 و پس از سه ماه تلاش و فعاليت فوق‌العاده، تدوين و تنظيم قانون اساسي در 24 آبان 1358 آماده و در 12 آذر 1358 در يك همه‌پرسي به تصويب نهايي ملّت رسيد. رهبر كبير انقلاب اسلامي نيز بر همين مبنا در آغازين روز از اسفندماه 1358 فرمان تشكيل شوراي نگهبان قانون اساسي را صادر كردند. در مقالي كه پيش روي شماست، زمينه‌ها و پيامدهاي تشكيل نهاد «شوراي نگهبان قانون اساسي» مورد بررسي قرار گرفته است.
   
  پيشينه تاريخي نهادهايي شبيه شوراي نگهبان
پيشينه نهادي با وظايفي كم و بيش شبيه شوراي نگهبان، به عصر مشروطيت بازمي‌گردد. زماني كه مجادلات بسيار جدي ميان مشروطه‌خواهان از يك طرف و مشروطه‌ مشروعه‌خواهان از سوي ديگر بر سر اسلامي بودن يا نبودن قانون اساسي در گرفت، نهايتاً و پس از كشمكش‌هاي فراوان، اين تلاش‌هاي آيت‌الله شهيد شيخ فضل‌الله نوري بود كه به ثمر نشست و در اصل دوم متمم قانون اساسي گنجانده شد. هر چند اين اصل به جز مدت محدودي در همان صدر مشروطه با حضور علمايي چون شهيد آيت‌الله سيدحسن مدرس، شكل اجرايي به خود نگرفت و در طول دوران 17 ساله‌ آخر سلسله‌ قاجار و 53 ساله پهلوي به محاق فراموشي رفت، اما با طلوع خورشيد انقلاب اسلامي و به همت بزرگاني چون شهيد آيت‌الله دكتر بهشتي در مجلس خبرگان تدوين قانون اساسي به شكلي پيشرفته، جامع و كامل‌تر و در قالب نهادي مترقي به نام «شوراي نگهبان» بدان جامه عمل پوشانده شد.

 

  شكل‌گيري آغازين دوره از شوراي نگهبان

به همين جهت و به موجب اصل نود و يكم قانون اساسي، شامگاه سه‌شنبه 30 بهمن 1358 رهبر كبير انقلاب‌ اسلامي، حضرت امام خميني(ره) طي حكمي كه توسط حجت‌الاسلام سيداحمد خميني اعلام گرديد، فقهاي شوراي نگهبان قانون اساسي را برگزيدند. حجت‌الاسلام سيداحمد خميني با اعلام اين خبر عنوان داشت:« افراد تعيين شده به جز آقاي محمدرضا مهدوي‌كني كه از مجتهدين تهران هستند همگي از مدرسين مجتهد حوزه علميه قم مي‌باشند و بر قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي نظارت خواهند كرد، تا اين قوانين هيچگونه مخالفتي با اسلام نداشته باشد.» حاج سيداحمد خميني اسامي شش تن از اعضاي منتخب امام براي عضويت به عنوان فقهاي شوراي نگهبان قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران را به شرح زير اعلام كرد:«حضرات آيات: حاج شيخ عبدالرحيم ربّاني شيرازي، حاج شيخ لطف‌الله صافي، حاج شيخ محمدرضا مهدوي‌كني، حاج شيخ غلامرضا رضواني، حاج شيخ احمد جنتي و حاج شيخ‌ يوسف صانعي. » (1)
از نكات جالب توجه در اين رابطه آن است كه هيچ نشاني از اين حكم در صحيفه امام(ره) يا  حتي صحيفه نور ديده نمي‌شود. حال چرا احكام به اين مهمي كه به نوعي فرمان تشكيل شوراي نگهبان محسوب مي‌شود، در اين منبع بسيار مهم تاريخي، مغفول مانده، جاي تعجّب است.
به فاصله يك روز بعد و در تاريخ اول اسفند 1358 آيت‌الله رباني شيرازي، عضو شوراي نگهبان طي گفت‌وگويي با روزنامه كيهان در مورد فقهاي منتخب امام(ره) براي شوراي نگهبان گفت: «اينها همه از فقها و اساتيد قم هستند و مسلماً بينش آقا [امام] نسبت به فقها بينش صحيحي است. همه‌ اينها از مدرسين حوزه هستند به جز يك نفر كه در نجف بوده است. آقاي رضواني از هنگامي كه آقا در نجف بودند، ايشان هم نجف بودند و با آقا به ايران بازگشتند.»(2) آيت‌الله مهدوي‌كني ديگر فقيه شوراي نگهبان كه در آن زمان سرپرستي كميته‌هاي انقلاب اسلامي را بر عهده داشت نيز در مصاحبه با خبرگزاري پارس در ارتباط با انتخاب شدنش از سوي امام امت اظهار داشت:«من از اينكه امام بنده را مورد عنايت قرار داده‌اند و به عنوان عضوي از اعضاي شوراي نگهبان انتخاب فرموده‌اند، احساس افتخار و مباهات مي‌كنم، گرچه شخصاً خود را شايسته اين مقام نمي‌بينم و از طرفي بار سنگيني را به دوش خود احساس مي‌كنم و اميدوارم با تأييد خداوند متعال بتوانم در خدمت اسلام و مسلمانان باشم و از قانون اساسي جمهوري اسلامي حمايت و پاسداري كنم. وي افزود: با توجه و دقتي كه ملت انقلابي بيدار و آگاه ايران در انتخاب نمايندگان مجلس دارند مسلماً نمايندگاني متعهد و مؤمن به انقلاب را انتخاب خواهند كرد. اميدوارم بار و مسئوليت ما در پاسداري از قانون اساسي سبك‌تر باشد و در برابر مسائلي قرار نگيريم كه مخالفت بكنيم.»(3) آيت‌الله مهدوي‌كني درباره نقش شوراي نگهبان نيز گفت: «شوراي نگهبان همانطور كه در قانون اساسي تصريح شده نگهبان قانون اساسي جمهوري اسلامي است به اين معنا كه لوايح تصويب شده در مجلس شورا، بايد با نظارت اين شورا و با اصول قانون اساسي تطبيق شود تا مخالفتي با قانون اساسي و مقررات اسلامي نداشته باشد، اين وظيفه اساسي شوراي‌ نگهبان است.» آقاي مهدوي‌كني در مورد نحوه ارتباط شوراي نگهبان با شوراي انقلاب و رئيس‌جمهور هم عنوان داشت:«شوراي نگهبان فعاليتش را از زمان تشكيل مجلس آغاز خواهد كرد و در اين هنگام شوراي انقلاب منحل خواهد شد. بنابراين بحثی در اين مورد مطرح نيست و اما در مورد رابطه با رئيس‌جمهور همانطور كه امام فرمودند اميدواريم رابطه ما، رابطه‌اي صميمانه توأم با همكاري هر چه بيشتر در پيشبرد اهداف انقلاب اسلامي باشد.»(4)
حجت‌الاسلام هاشمي‌رفسنجاني، سرپرست وزارت كشور هم طي گفت‌وگويي با كيهان در همان روز اول اسفند 58 در پاسخ به اين سؤال كه در حال حاضر چه رابطه‌اي مابين شوراي نگهبان و شوراي انقلاب و رئيس‌جمهور وجود دارد، گفت:«رابطه شوراي نگهبان فقط با مجلس شوراي اسلامي است. اينها (شوراي نگهبان) مصوبات مجلس شوراي ملي را از نظر مذهبي تأييد مي‌كنند تا مخالفتي با مذهب نداشته باشد. مسئوليت ديگر اين شورا، گزينش شوراي رهبري است. يعني شورا، اسلام‌شناسان را بايد دعوت كند و يك خبرگان تشكيل دهند تا شوراي رهبري تعيين شود، البته با حضور امام نيازي به شوراي رهبري نيست.» آقاي هاشمي‌رفسنجاني در ادامه و در پاسخ به اين سؤال كه امام در انتخاب فقهاي شوراي نگهبان چه مسائلي را در نظر گرفته‌اند نيز عنوان داشت:«آنچه امام در نظر گرفتند اين است كه قدرت اجتهاد داشته باشند، اسلام‌شناس باشند و قدرت تشخيص آنچه در مجلس تصويب مي‌شود داشته باشند و به طور خلاصه اينها در عدالت، علم و شهامت اظهارنظر داشته باشند.» (5)
روز بعد يعني پنج‌شنبه دوم اسفند 1358 آيت‌الله غلامرضا رضواني ديگر عضو شوراي نگهبان در گفت‌وگو با كيهان و در پاسخ به اين سؤال كه نظرتان راجع به انتخاب امام در باب فقهاي شوراي نگهبان چيست، گفت:«امام به اينجانب نظر لطف داشته‌اند كه مرا انتخاب كرده‌اند. من هم با منّت اين مسئوليت و امر امام را قبول مي‌كنم.» وي در پاسخ به سؤال ديگري مبني بر اينكه آيا ديگر فقهاي شوراي نگهبان را مي‌شناسيد، گفت: «بله، مي‌شناسمشان، ما با هم درس مي‌خوانديم و سابق با هم بوديم، آقاي ربّاني كه مجاهد و مبارز است، آقاي جنّتي هم همينطور. آقاي صانعي كه از فضلا هستند و بقيه آقايان هم همينطور». آقاي رضواني در مورد برنامه كار شوراي نگهبان هم اظهار داشت:«من يكي از اعضاي شوراي نگهبان هستم و ما بايد مراقب باشيم كه قوانين در مجلس شورا مغاير با قرآن و احكام شرع نباشد.» وي در مورد چگونگي ارتباط شوراي نگهبان با دولت و مجلس آينده هم گفت:«اين دو كمال هماهنگي را با هم خواهند داشت، زيرا هم اعضاي مجلس شورا، افراد مسلماني هستند و هم اينكه شوراي نگهبان از اسلام‌شناسان هستند و وظيفه مراقبت از احكام اسلامي را به خوبي انجام خواهند داد.»

 

  تكميل فرآيند انتخاب اعضاي شوراي نگهبان

به موجب اصل نود و يكم قانون اساسي و به منظور پاسداري از احكام اسلام و همچنين قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با آنها، شورايي به نام شوراي نگهبان با تركيب زير تشكيل مي‌شود:1- شش نفر از فقهاي عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز، انتخاب اين عده با مقام رهبري است.2- شش نفر حقوقدان، در رشته‌هاي مختلف حقوقي، از ميان حقوقدانان مسلماني كه به وسيله رئيس قوه قضائيه به مجلس شوراي اسلامي معرفي مي‌شوند و با رأي مجلس انتخاب مي‌گردند.(6) از مهم‌ترين وظايف شوراي نگهبان علاوه بر تطبيق مصوبات مجلس با شرع و قانون، نظارت بر انتخابات رياست جمهوري، مجلس خبرگان رهبري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراي عمومي و همه‌پرسي مي‌باشد. از همين رو تشكيل، تكميل و شروع به كار رسمي شوراي نگهبان موكول به تشكيل مجلس شوراي اسلامي و شوراي عالي قضايي و نهايتاً معرفي حقوقدانان از سوي شوراي عالي قضايي به مجلس و رأي مجلس به ايشان شد. از همين رو و به فاصله چهار روز و در تاريخ چهارم اسفند 1358 حضرت امام خميني در حكمي آيت‌الله دكتر سيدمحمد حسيني‌بهشتي را به رياست شوراي عالي قضايي و آيت‌الله سيدعبدالكريم موسوي‌اردبيلي را به دادستاني كل كشور منصوب كردند. با برگزاري مرحله اول اولين دوره انتخابات مجلس شوراي اسلامي در 24 اسفند 1358 و نيز دومين مرحله در 19 ارديبهشت 1359 مجلسِ اول كار خود را در هفتم خرداد 1359 آغاز نمود. در تيرماه 1359 از سوي شوراي عالي قضايي 12 حقوقدان به نام‌هاي سيدحسين مرتضوي، علي آراد، مهدي هادوي، حسين مهرپور، گودرز افتخار جهرمي، محمد صالحي، حسين حجتي، محمود فهيمي، سيدهاشم طباطبايي، سيدجلال‌الدين مدني‌كرماني، محمدجعفر لنگرودي و محسن هادوي براي انتخاب شش حقوقدان شوراي نگهبان به مجلس معرفي شدند. بحث و بررسي نمايندگان در مورد اين 12 نفر در تاريخ‌هاي 23 و 26 تيرماه صورت مي‌گيرد اما رأي‌گيري در تاريخ 26 تيرماه و به رياست رئيس سني مجلس، مرحوم دكتر يدالله سحابي(نماينده تهران) انجام مي‌شود. در روز موعود اعلام شد كه آقاي محمدجعفر لنگرودي از كانديداتوري انصراف داده و بدين ترتيب حقوقدانان حاضر به 11 نفر تقليل يافتند و همين موضوع نيز باعث بحث‌هايي ميان نمايندگان شد به طوري كه برخي اين مسئله را مانع رأي‌گيري دانستند و عنوان نمودند فرد دوازدهم هم بايد معرفي شود تا از ميان 12 نفر، شش نفر انتخاب شوند. در نهايت به ‌رغم بحث‌هاي فراوان، رأي‌گيري انجام شد و به ترتيب آرا از 195 رأي، آقايان مهرپور 179 رأي، محسن هادوي 172 رأي، مهدي هادوي 151 رأي، علي آراد 140 رأي و گودرز افتخار جهرمي (كه سهواً از بيان دكتر سحابي جا افتاد و طبعاً تعداد آرای وی معلوم نشد) به دليل اخذ اكثريت آرا موفق به جلب اعتماد نمايندگان شدند. اما آقايان صالحي با 76 رأي، مدني 74 رأي، مرتضوي 47 رأي، طباطبايي 38رأي، لنگرودي 15 رأي، حجتي 10 رأي و فهيمي چهار رأي نتوانستند رأي اكثريت را كسب كنند و بدين ترتيب نفر ششم در اين مرحله برگزيده نشد. همين موضوع نيز محمل بحث‌هاي ديگري در ميان نمايندگان شد اما باز هم نتيجه آن شد كه پس از دقايقي بار ديگر رأي‌گيري انجام شده تا نفر ششم انتخاب شود. جالب اينكه با وجود استعفاي آقاي لنگرودي باز هم برخي نمايندگان به ايشان رأي دادند. نتيجه بحث و گفت‌وگو آن مي‌شود كه دكتر سحابي اعلام مي‌كند كه من هر هفت نفر را معرفي مي‌كنم. حال به دو نفر مقدم كه آقايان صالحي يا مدني هستند رأي بدهيد يا  به هر هفت نفر. در اين مرحله آراي مأخوذه 182 رأي بوده است كه آقايان صالحي 132 رأي، مدني 27 رأي، مرتضوي هفت رأي و لنگرودي يك رأي آوردند. بدين ترتيب آقاي محمد صالحي به عنوان نفر ششم انتخاب
شدند.(7) بنابراين در 26 تيرماه 1359 شوراي نگهبان تكميل و رسماً كار خود را آغاز نمود. به همين دليل 26 تيرماه سالروز تأسيس شوراي نگهبان نام گرفت. از آن تاريخ تا به حال شوراي نگهبان فراز و نشيب‌هاي بسياري را از سر گذرانده است. اين نهاد در تاريخ 37 ساله خود چهار دبير به خود ديده كه مرحوم آيت‌الله محمدرضا مهدوي‌كني از تير تا آبان 1359 به عنوان دبير موقت، آيت‌الله لطف‌الله صافي گلپايگاني از آذر 1359 تا خرداد 1367، مرحوم آيت‌الله محمدي گيلاني از تير 1367 تا تير 1371 و ديرپاترين آنها، آيت‌الله احمد جنتي از تير 1371 تاكنون بوده است.
  چالش‌هاي مقطعي شوراي نگهبان
 با مجلس
اوج گرفتن اختلافات ميان شوراي نگهبان و مجلس، كار را به دو بار استعفاي دبير وقت شوراي نگهبان آيت‌الله صافي گلپايگاني كشاند. ايشان يكبار در 30 مهر سال 1360 به دليل اختلافات گسترده بر سر لايحه كار اقدام به استعفا نمودند كه مورد موافقت حضرت امام(ره) قرار نگرفت. بار دوم هم در سال 1367 و ظاهراً به دليل اختلافات زيادي كه با وزارت كشور بر سر نتايج سومين دوره انتخابات مجلس شوراي اسلامي شكل گرفت، استعفا کردند كه اين بار مورد موافقت بنيانگذار كبير جمهوري اسلامي قرار گرفت و به جاي ايشان، آيت‌الله محمد يزدي نماينده پيشين مجلس در چهارم تيرماه 1367 به عضويت فقهاي شوراي نگهبان منصوب
شدند.(8) اختلافات عميق و مشكل‌ساز ميان شوراي نگهبان و مجلس شوراي اسلامي در دهه 60 كه گاهي منجر به بن‌بست امور مي‌شد، حضرت امام خميني(ره) را در 17 بهمن سال 1366 ناگزير به تأسيس نهادي به نام مجمع تشخيص مصلحت نظام كرد كه حرف آخر را در ميانه اختلافات شوراي نگهبان و مجلس شوراي اسلامي بزند.(9) گفتني است اين نهاد در بازنگري قانون اساسي در سال 1368 رسماً وارد قانون اساسي شد.
در زمينه برگزاري انتخابات نيز بارها اختلافاتي ميان دولت (وزارت كشور) و شوراي نگهبان در گرفت كه با پادرمياني حضرت امام(ره) و مقام معظم رهبري فيصله يافت. انتخابات سومين و ششمين دوره مجلس شوراي اسلامي از جمله مهم‌ترين آنهاست. شوراي نگهبان از سال 1360 رسماً نظارت بر انتخابات‌ها را نيز برعهده گرفت. اولين انتخاباتي كه با نظارت شوراي نگهبان برگزار شد، دومين دوره انتخابات رياست جمهوري و انتخابات ميان‌دوره‌اي اولين دوره مجلس شوراي اسلامي در دوم مرداد 1360 بود. شوراي نگهبان مجموعاً 11 انتخابات رياست جمهوري، 9 انتخابات مجلس شوراي اسلامي، پنج انتخابات مجلس خبرگان رهبري، يك همه‌پرسي قانون اساسي و 14 انتخابات ميان‌دوره‌اي مجلس شوراي اسلامي و خبرگان رهبري را نظارت كرده است. در زمينه برگزاري انتخابات نيز بارها اختلافاتي ميان دولت (وزارت كشور) و شوراي نگهبان درگرفت كه با پادرمياني حضرت امام(ره) و مقام معظم رهبري فيصله يافت. انتخابات سومين و ششمين دوره مجلس شوراي اسلامي از جمله مهم‌ترين آنهاست.
شوراي نگهبان از سال 1360 رسماً نظارت بر انتخابات‌ها را نيز بر عهده گرفت. اولين انتخاباتي كه با نظارت شوراي نگهبان برگزار شد، دومين دوره انتخابات رياست جمهوري و انتخابات ميان‌دوره‌اي اولين دوره مجلس شوراي اسلامي در دوم مرداد 1360 بود. در اين ميان رفراندوم جمهوري اسلامي، انتخابات مجلس خبرگان، تدوين قانون اساسي، اولين همه‎پرسي قانون اساسي، اولين انتخابات رياست جمهوري و نيز اولين انتخابات مجلس شوراي اسلامي كه همگي در سال 1358 برگزار شدند به دليل عدم تشكيل شوراي نگهبان زير ذره‌بين نظارت اين نهاد قرار نگرفتند.
*پي‌نوشت‌ها در سرويس تاريخ «جوان» موجود است.