این روزها زیاد در رسانهها و خبرها میشنویم که مدعیالعموم به یک موضوع خاص ورود پیدا کرده و در حال پیگیری آن است، اما شاید کمتر کسی بداند این نوع از پیگیری قضایی در قامت ورود دادستان و مدعیالعموم چیست و در چه مواقعی صورت میگیرد! آیا این بحث از نوع حقوق فردی است یا اجتماعی محسوب میشود؟ اگر دستگاهها باید به وظایف قانونی خود عمل کنند، پس حقوق عامه کجا و به چه منظور مطرح میشود؟ آیا دستگاه قضایی منتظر میماند تا تضییع حق صورت بگیرد و پس از آن از موضع منفعلانه خارج شده و حقوق عامه را احیا میکند؟ فرق حقوق عامه با حقوق شهروندی چیست؟ سؤالاتی که با موشکافی در بحث حقوق عامه مشخص میشود و گروه حقوقی روزنامه «جوان» این هفته آن را مورد بررسی قرار داده است.
فلسفه اصلى وضع قوانین
همه چیز برمیگردد به شیوه زندگی انسانها. مجموعهای از افراد با نظامات و سنن و آداب و قوانین خاص که در حالت طبیعی، در شرایط بیقانونی زندگی میکردند، اما در نهایت به یکدیگر پیوند خورده و زندگی دستهجمعی را انتخاب کردند؛ چراکه تعاملات و سختیهای زندگی فردی حکایت از این داشت، پیشرفتها و ترقىهای روزمره با زندگى اجتماعى حاصل میشود. به یقین نیز اگر انسانها مانند بسیارى دیگر از جانداران به طور پراکنده همان زندگی فردی مبتنی بر بیقانونی را در پیش گرفته بودند، انسان امروز نیز با انسانهاى قبل از تاریخ، فرقى نداشت. نه علم و تمدن و اختراع و اکتشافى وجود داشت و نه صنایع، نه هنرها و ادبیات و نه هیچ پیشرفت دیگرى پدید نمىآمد.
همین منافع مشترک منجر به خروج از زندگی فردی و تشکیل اجتماع شد. از آنجایی که خواستههای آدمیان به حکم فطرت با هم شباهت زیادی دارد کم و بیش همه یک چیز را طالبند. پس، نزاع بر سر جلب منافع بیشتر و تأمین زندگی بهتر در گرفت. به همین دلیل جوامع انسانى از همان آغاز کار، متوجه شدند که اگر مقرراتى براى تعیین حدود اختیارات و حقوق افراد و راهحل مناقشات و مشاجرات و درگیرىها نباشد، زندگى اجتماعى بشر نتیجه معکوس خواهد داشت و فاجعهآفرین مىشود. به تعبیر ناصر کاتوزیان از علمای علم حقوق، انسان اندیشمند از آغاز خودشناسی دریافت که بقای اجتماع او با آشوب و زورگویی امکان ندارد و ناچار باید قواعدی بر روابط اشخاص، از جهتی که عضو جامعهاند، حکومت کند که مجموع این قواعد «حقوق» نامیده شد.
به طور مثال درگیرىهایى که از اصطکاک منافع و تزاحم حقوق و برترىجویىها، انحصارطلبىها، خودکامگى و خودخواهىها به وجود مىآمد، عامل درگیرى و نزاعها و کشمکشهاى دو یا چند نفرى و حتی گاه سرچشمه جنگهاى منطقهاى و جهانى میشد. بر همین مبنا بود که چارهای جز وضع قوانین و مقررات باقی نماند و احقاق حقوق افراد موضوع و مبنای فلسفه اصلى وضع قوانین در جوامع انسانی شد.
حق و حقوق چیست؟
مفهوم «حق» از مهمترین مسائل حوزه اخلاق محسوب میشود و در اصطلاح عبارتست از «امتیازی» که شخص در جامعه دارد. حقوق نیز مجموعهای از بایدها و نبایدهایی شد که اعضای یک جامعه را ملزم به رعایت آن کرد و دولتها نیز ضمانت اجرای آن را به عهده گرفتند. تقریباً همه جوامع انسانی از گذشته تاکنون به نوعی با این الزامهای حقوقی همراه بودهاند. به دیگر سخن، حقوق، به مجموعه قواعد و مقرراتی میگویند که بر روابط افراد یک جامعه در زمان معین به کاربرده میشود که مجموعه قراردادهای اجتماعی آن در قالب «قانون» تعریف میشود.
این «قانون» که در هر کدام از نقاط مختلف جهان متفاوت است، عالیترین سند حقوقی یک کشور و راهنمایی برای تنظیم قوانین دیگر است. در اصل میتواند تعریف کننده اصول سیاسی، ساختار، سلسله مراتب، جایگاه و حدود قدرت سیاسی دولت یک کشور و تعیین و تضمینکننده حقوق شهروندان کشور باشد، حال این حقوق میتواند قوانین داخلی مورد تصویب کشورها توسط نهادهای قانونگذاری باشد (قوه مقننه در ایران)، میخواهد ذیل قوانین بینالمللی در جهان باشد یا اینکه آییننامههای به تصویب رسیده توسط دولتها (قوه مجریه) باشد. در همه این موارد، یک نقطه مشترک وجود دارد و آن هم ایجاد حق و تکلیف است.
اسلام پیشتاز اولین قوانین
برخی پیشینه را قوانین را همزمان با دانستههای فلاسفه غرب و رم باستان میشناسند، اما بی شک میتوان این موضوع را یکی از افتخارات اسلام دانست چراکه نخستین قانون اساسی مدون جهان در اولین سال هجرت رسول اکرم (ص) به مدینه تنظیم شد؛ طرحی که طی آن وظایف، حقوق و تعهدات حاکم و نیز سایر احتیاجات اولیه نیازمندان بحث شده بود و در منابع معتبر نیز آمده است. این سند که متن کامل آن درمنابع معتبرمانند سیره ابن اسحاق آمده است شامل ۵۲ ماده و نمونه بسیار خوبی از زبان قضایی، حقوقی و شیوه نگارش در زمان تنظیم سند است و به نظر میرسد مسیحیان اروپایی، اهمیت آن را بیشتر از مورخان مسلمان درک کردهاند زیرا بسیاری از محققان آلمانی، هلندی، ایتالیایی و انگلیسی نظیر ویلموزن، مولر، گریم، اشپرنگر، ونسینگ، کیتانی، بوهل و... ضمن آثارشان به آن استناد کردهاند.
اولین قوانین ایران
نخستین قانون اساسی در ایران، قانون اساسی مشروطه بود که در ۸ دی ۱۲۸۵ شمسی (۱۴ ذیقعده ۱۳۲۴ قمری) به امضای مظفرالدینشاه رسید، اما بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و برگزاری اولین انتخابات که منجر به تعیین نوع حکومت و تشکیل جمهوری اسلامی شد، بحث راجع به «قانون اساسی» گسترش یافت. پیشنویس قانون اساسی که به دستور امام (ره) نگارش یافته و توسط شورای انقلاب و دولت موقت مورد بحث و بررسی قرار گرفته بود، جهت جلب آرا و انظار مردم و اندیشمندان در تاریخ ۲۴/۳/۱۳۵۸ در روزنامههای کثیرالانتشار منتشر شد. از آنجایی که اسلام به عنوان کاملترین دین محسوب میشود، در نتیجه قوانین تعریف شده ذیل آن نیز انعکاس اهداف این دین بر مبنای حرکت به سمت لقاءالله است. قوانین ایران را هم میتوان برپایه احکام نورانی دین اسلام دانست که یکی از مترقیترین قوانین جهان و به عنوان میثاق ملی، پیش روی ما قرار دارد. یکی از موارد مطرح شده در این قانون اشاره به بحث حقوق عامه است.
قلمرو حقوق عامه
حقوق عامه از ترکیب دو واژه «حقوق» و «عام» تشکیل شده است. همانطور که پیشتر به آن اشاره شد، حقوق به مجموعه قواعد، تکالیف یا باید و نبایدهایی گفته میشود که از بدو شکلگیری قانون در جوامع مختلف وجود داشته است. در واقع به نوعی قواعد حاکم بر روابط اشخاص به شکل عامتری نیز مطرح شد. لفظ «عامه» اطلاق به کسانی میشود که در قلمرو حاکمیتی کشور زندگی میکنند، حتی اگر دارای تابعیت نباشند، اما از حیث انسان بودن و وفق تعاریف حقوق بشری، تکالیف و حق و حقوقی برای آنها وجود دارد. افزون بر این حقوق عامه میتواند ناظر به انسانهایی باشد که حتی در خاک سرزمینی کشور زندگی نمیکنند و در این مورد خاص از حیث قوانین و حقوق خارجی و بینالمللی تکالیف متقابلی بین آنها و نظام تعیین میشود. مثل سفرا، دانشجویان مقیم خارج از کشور، تجار و سایر موارد از این قبیل همچنین «حقوق عامه» برای آن بخش از قوانینی که به صورت «ضمنی» یا «رویهای» زیر پا گذاشته میشود هم صدق میکند.
مدعیالعموم کی ورود میکند؟
قانون توسط دستگاههای اجرایی یا اشخاص (اعم از حقوقی و حقیقی) ممکن است به صورت «صریح» یا «ضمنی» نقض شود. قانون وقتی صریح نقض شده است که درست بر خلاف مفهوم و منطوق قانون عمل شده باشد. وقتی هم که در عمل و «رویه» آنقدر یک متن قانونی مورد تعبیر و تفاسیر مختلف قرار گیرد که یک متن واحد نتایج متعدد را رقم بزند، اصطلاحاً گفته میشود قانون نقض رویهای یا ضمنی شده است. بلیته «نسخ» صریح یا ضمنی مفهوم دیگری هم در پروسه قانونگذاری دارد که در اینجا بحث از آن مفید فایده نیست.
به هر حال، چه وقتی یک مقرره قانونی نقض صریح شود و چه آن هنگامی که در رویه مورد نقض قرار بگیرد، دادستان در قامت مدعیالعموم میتواند و باید به قضیه ورود کرده و احقاق حق کند. غالباً هم فرقی هم نمیکند این نقض متعلق حقوق کیفری باشد یا غیرکیفری؛ فقط باید یک ویژگی داشته باشد: حیثیت عمومی یا امنیت عمومی یا نظم عمومی را به خطر انداخته باشد.
مدعیالعموم کیست؟
قانون اساسی تکالیف حساس و خطیری را برای قوه قضائیه به عنوان یک نهاد حقوقی مقرر کرده است. طرح مقام دادستان کل کشور در اصل ۱۶۲ قانون اساسی گواه از این دارد که قانونگذار، دادستان کل را که سابقهای دیرینه در نظامات قضایی دنیا داشته، پذیرفته است. حقوق عامه نیز جزو وظایف دادستان یا همان مدعیالعموم مطرح شده است. در کتابهای حقوقی از مدعیالعموم به عنوان نمایندهای برای دفاع از حقوق جامعه یاد شده است. در واقع مدعیان عمومی مراقب هستند که تجاوز از حدود قانونی نشود.
دادستانها در شهرهای کوچک و بزرگ کشور به عنوان مدعیالعمومهایی هستند که آستین بالا میزنند و در موضوعات مختلف مسئولان اجرایی را احضار میکنند و خواستار توضیح درباره عملکردشان میشوند. همانطور که از نامش پیداست مدعیالعموم مدعی حقوق عمومی مردم است و آنچه مربوط به اشخاص میشود را مورد پیگیری قرار میدهد.
ظهور نقش مدعیالعموم
گفته میشود در عمومات حقوق جزا و آیین دادرسی کیفری، قاعده قانونی بودن یا الزامی بودن تعقیب را داریم که این بحث اولین بار در حقوق آلمان مطرح شد. بر اساس این قاعده، وقتی جرمی با دارا بودن جنبههای عمومی ارتکاب مییابد، نهاد تعقیب مکلف به پیگیری موضوع و دستگیری مجرم است. این نهاد تعقیب یک تأسیس حقوقی است که بر مبنای نظامهای حقوقی کشورهای مختلف، اشکال گوناگونی دارد و در ایران، وظیفه تعقیب بر عهده مدعیالعموم یا همان دادستان قرار دارد. در جرائمی که جنبه حقاللهی و عمومی دارد، دادستان موظف است اقدام به تعقیب کند. وقوع هر جرمی در حوزههای گوناگون از جمله مسائل تجاری، اقتصادی، اجتماعی، امنیتی و... در صورتی که جنبه عمومی داشته باشد، دادستان را مکلف به تعقیب میکند.
معمولاً در مسائل کلان کشور و بهویژه در خصوص مسائل امنیتی، دادستان کل و دادستان شهرستانها مجری مصوبات شورای عالی امنیت ملی هستند و در سایر مسائل، جایی که مسئلهای مربوط به حقوق عمومی در سطح کشوری باشد، دادستان کل میتواند ورود پیدا کند و دادستان شهرستانها نیز در مسائل خرد و در حوزه شهرستان خود مکلف به تعقیب جرائم دارای جنبه عمومی هستند.
ذکر این نکته لازم است که گفته شود در نظامهای مختلط مقام تعقیبکننده از مقام تحقیقکننده منفک شده است.
مقام تعقیب در نقش دادستان یا همان مدعیالعموم است و مقام تحقیق در نقش بازپرس، دادیار یا همان قاضی دادگاه خواهد بود.
تقسیم بندی جرائم و نقش دادستان
در سیستم قضایی جرائم در دو دسته تعریف شدهاند؛ جرائم قابل گذشت و جرائم غیر قابل گذشت. مواردی که تعقیب کیفری منوط به شکایت شاکی است، جرائم قابل گذشت محسوب میشود. در این شرایط جز با شکایت شاکی دادستان نمیتواند شروع به تعقیب متهم کند، اما در جرائم غیر قابل گذشت باید به هر نحوی دادستان از وقوع جرم مطلع شود و دراین راستا پرونده تشکیل شود.
به طور مثال جرم به ظاهر ساده توهین که قابل گذشت محسوب میشود، در صورتی که باعث ریختن آبروی سایر افراد باشد یا قبحزدایی از توهین باشد، دادستان ورود پیدا میکند و نقش قیم حقوق عامه را ایفا میکند.
نکته مهم اینجاست که حتی اگر در این شرایط قربانی جرم طفل یا مجنون باشد یا ولی و قیمی نداشته یا به آنان دسترسی نباشد یا حتی اگر ولی یا سرپرستان خود مرتکب جرم شده یا در ارتکاب آن مداخله داشته باشند دادستان شخصی را به عنوان قیم موقت تعیین یا خود امر کیفری را تعقیب میکند و اقدامات ضروری را برای حفظ و جمعآوری ادله جرم و جلوگیری از فرار متهم به عمل میآورد. این حکم در مواردی که بزهدیده ولی یا قیم او به عللی از قبیل: بیهوشی قادر به شکایت نباشد نیز جاری است. حکم در مواردی که بزهدیده طفل یا مجنون باشد ولی قهری یا سرپرست قانونی او با وجود مصلحت مولی علیه اقدام به شکایت نکند دادستان موضوع را تعقیب میکند. همچنین در مورد بزهدیدگانی که به عللی از قبیل: معلولیت جسمی یا ذهنی یا کهولت سن ناتوان از اقامه دعوی هستند دادستان موضوع را با جلب موافقت آنان تعقیب میکند. در این صورت موقوف شدن تعقیب در خصوص افراد محجور یا اجرای حکم نیز منوط به موافقت دادستان است.
دادستان و عدم محدودیت منع و تعقیب
فصل دهم از قانون آیین دادرسی کیفری به شرح وظایف و اختیارات دادستان کل کشور پرداخته است. ماده ۲۹۰ این قانون، دادستان کل کشور را مکلف میکند در جرائم راجع به اموال، منافع و مصالح ملی و خسارت وارده به حقوق عمومی که نیاز به طرح دعوی دارد از طریق مراجع ذیصلاح داخلی، خارجی یا بینالمللی پیگیری و نظارت نماید.
با استناد به ماده ذکر شده این شائبه به وجود میآید، مأموریت دادستان صرفاً ناظر به حقوق کیفری است و در سایر شعب حقوق نقشی ندارد در حالی که اینگونه نیست ودادستان میتواند بحث کیفری را در سایر زمینههای حقوقی هم پیگیری کند. به طور مثال همین جا میتوان به ماده ۲۹۳ قانون آیین دادرسی کیفری اشاره کرد که تصریح دارد: «هرگاه در موارد حقوق عامه و دعاوی راجع به دولت، امور خیریه و اوقاف عامه و امور محجورین و غائب مفقودالاثر بیسرپرست حکم قطعی صادر شود و دادستان کل کشور حکم مذکور را خلاف شرع بین یا قانون تشخیص دهد به طور مستدل مراتب را جهت اعمال ماده (۴۷۷) به رئیس قوه قضائیه اعلام میکند.» وفق همین ماده قانونی باید گفت: موارد نام برده شده دست دادستان را باز گذاشته است تا محدود به حقوق کیفری نباشد و حتی موارد غیرکیفری را نیز تحت تعقیب قرار دهد.
فرق حقوق عامه با حقوق شهروندی
جمعی از حقوقدانها معتقدند مفهوم حقوق شهروندی بر این امر دلالت دارد که این حقوق ناشی از قانون اساسی هر کشوری است که بر اثر رابطه شهروندی یا اقامت افراد در کشور خاصی، به آنها اعطا شده و مورد حمایت قانون اساسی قرار گرفته است. مجموعه وسیعی از حقوق سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است که در کنار آن، تکالیف و وظایف شهروندان در قبال دولت را مورد توجه قرار میدهد. همچنین، به رابطه بین شخص و حکومت اطلاق میشود، به نحوی که شخص به واسطه اثبات وفاداری نسبت به حکومت، متقابلاً مستحق حمایت حکومت میباشد. در توضیحی کلی باید گفت: حق شهروندی یعنی برخورداری از کلیه حقوق مدنی و سیاسی و اجتماعی، دسترسی به فرصتهای زندگی از حیث اقتصادی و رسیدن به برابری و عدالت. این حق از داشتن حق رأی و تلاش برای پیشرفت شهر و روستا و کشور و حفظ امنیت آغاز میشود و به تأمین بهداشت و آموزش و ایجاد هیئت منصفه و سندیکاها و احترام به حقوق اقلیتها و قومیتها ختم میشود. در حقوق شهروندی صحبت از بایدها و نبایدها نیست، بلکه از بود و نبود کلام به میان میآید.
با این نگاه میتوان در حالت کلی گفت: هر آنچه حقوق عامه است، الزاماً حقوق شهروندی نیست، اما آنچه حقوق شهروندی است، قطعاً حقوق عامه خواهد بود. تعریف حقوق شهروندی بر مبنای حقوق ناشی از قانون اساسی هر کشور که مجموعه وسیعی از حقوق سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است، حاکی از این است که حقوق شهروندی به صورت مصداقیتر وارد میشود و در اصل حقوق عامه و دسترسی به آن را قابل وصولتر میکند، اما در اینجا یک اختلاف وجود دارد و آن هم استفاده از لفظ «احیا» در بحث «حقوق عامه» و «حفظ» در «حقوق عامه» است. در بحث حقوق عامه از آنجایی که این حقوق نقض میشود، قانونگذار از لفظ احیا استفاده کرده است، یعنی جایی که این حق نقض میشود، مدعیالعموم برای احیای آن ورود پیدا میکند، اما در بحث حقوق شهروندی تا قدر ممکن این حقوق حفظ خواهد شد.