مرتضي خمسه*
در دو مطلب پيشين راجع به برخي زواياي پنهان قانون بودجه كل كشور توضيحاتي داده شد؛ از جمله اين موارد، عبارت بود از عدم درج كامل شركت‌هاي دولتي در پيوست شماره «3» تحت عنوان «بودجه شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت» و نيز عدم درج بودجه شركت‌هايي كه هر چند تحت عنوان «شركت دولتي» قرار نمي‌گيرند، اما بخشي از سرمايه و سهام آنها (كمتر از 50 درصد) متعلق به دولت است. همان‌طور كه بيان شد، عدم رعايت موارد فوق منجر به نقض اصل جامعيت بودجه و از منظر حقوقي، منجر به نقض اصول 52، 53 و 55 قانون اساسي مي‌شود. حال در اين مطلب، به عنوان سومين و آخرين نوشتار مربوط به زواياي پنهان و مغفول بودجه، يكي ديگر از وجوه اين موضوع را -كه باز هم در رابطه با پيوست شماره «3» قانون بودجه مي‌باشد- مورد مداقه قرار مي‌دهيم.
از جمله اصول حاكم بر بودجه‌ريزي، اصل شامليت بودجه يا اصل تفصيلي بودن بودجه است. به موجب اين اصل، بودجه بايد به صورت تفصيلي و با جزئيات كامل تهيه و تنظيم گردد و نمي‌توان هيچ بخشي از آن را به صورت اجمالي رها كرد. به عبارت ديگر، بودجه دستگاه‌ها و نهادهاي گوناگون بايد اولاً به تفكيك درآمد و هزينه و ثانياً به صورت دسته‌بندي شده و در قالب برنامه‌ها و طرح‌ها (به صورت ملي و استاني) در لايحه منعكس شوند.
رعايت اين اصل در نظام حقوقي ايران از اهميت بسزايي برخوردار است؛ زيرا عدم رعايت آن، وظيفه مجلس شوراي اسلامي در بررسي و تصويب لايحه بودجه (اصل 52)، وظيفه شوراي نگهبان در بررسي مصوبات مجلس از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي (اصل 94) و نيز وظيفه ديوان محاسبات در رسيدگي و حسابرسي قانون بودجه و تهيه گزارش تفريغ بودجه (اصل 55) را با خلل مواجه مي‌سازد. توضيح آنكه مفهوم اصلي بودجه كل كشور در اعداد و ارقام مذكور در جداول و پيوست‌هاي اين قانون قابل مشاهده است و همچنين انجام صحيح وظايف نهادهاي مذكور و دخيل در امر تصويب و نظارت بر بودجه، مستلزم آگاهي تفصيلي نسبت به مندرجات لايحه بودجه خواهد بود.
در واقع، اعداد و ارقام مصوب، بايد به نحوي مشتمل بر جزئيات لازم باشد تا آينه تمام‌نماي سياست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات بخش‌هاي مختلف در مصرف منابع ملي قلمداد شود. در نتيجه، مقدمه ايفاي صحيح وظايف دستگاه‌هاي ياد شده، رعايت اصل شامليت در تنظيم و تدوين لايحه بودجه است.
گفتني است ايراد مهم ديگري نيز بر اثر نقيصه مذكور حاصل مي‌شود. بر اساس ماده (2) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، جزئيات و تفصيل بودجه شركت‌هاي دولتي، تنها به تصويب مجامع عمومي شركت مربوطه مي‌رسد. به عبارت ديگر، صرفاً مجمع عمومي شركت است كه تعيين مي‌نمايد منابع مالي آن صرف انجام چه فعاليت‌هايي خواهد شد و مجلس، هيچ نقشي در تصويب يا اصلاح مفاد آن ندارد. به بيان ساده‌تر، دادن اختيار تام به مجامع عمومي شركت‌هاي دولتي در تصويب بودجه مربوط به خود، بدون هيچ‌گونه دخالتي از سوي مجلس در تصويب نهايي آن، به معناي اعطاي چك سفيدامضا در اختيار آنهاست؛ به اين ترتيب، نحوه هزينه‌كرد تفصيلي حجم عظيمي از بودجه كل كشور (بيش از 68 درصد در سال 1397) به دور از چشمان مجلس و شوراي نگهبان به تصويب رسيده و اجرا مي‌گردد. مضاف بر اينكه اين امر، منجر به بر هم خوردن انضباط مالي در كشور است و ديوان محاسبات نيز امكان نظارت مؤثري را بر حسابرسي كارآمد بودجه اين شركت‌ها ندارد. در عمل و در بسياري از موارد، هزينه‌ها و پرداخت‌هاي صورت گرفته، بدون وجود مصوبه مجمع عمومي انجام مي‌شود و پس از مطالبه مستندات و مجوزهاي قانوني توسط ديوان محاسبات، مصوبه مجمع عمومي به طور صوري و به اصطلاح به صورت «دست‌گردان» تهيه مي‌شود و در اختيار ديوان محاسبات قرار مي‌گيرد.
نتيجه آنكه چون نظارت ديوان محاسبات بر بودجه، نظارتِ «بعد از خرج» - و نه نظارتِ «قبل از خرج» يا «حين خرج» - است، اِعمال مؤثر صلاحيت نظارتي توسط ديوان محاسبات غيرممكن مي‌گردد و هر آنچه در مصوبه مجمع عمومي درج شده باشد، به عنوان مجوز قانوني محسوب مي‌شود. پُر واضح است كه اين موضوع، در واقع بستر فساد را در نحوه هزينه‌كرد بيت‌المال فراهم مي‌آورد.
* كارشناس و پژوهشگر حقوق عمومي
