محمدامين ابريشميراد*
به طور كلي انتشار «اوراق مالي اسلامي» را بايد يكي از ابزارهاي مالي دولتها در جهت اداره كشور معرفي كرد. بر اين اساس، از يك سو انتشار اوراق مشاركت يا صكوك اسلامي طريقي جهت توليد نقدينگي براي اجراي طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي و پيشبرد طرحهاي عمراني كشور محسوب ميشود و از سوي ديگر، اين ابزار يكي از روشهاي جمعآوري نقدينگي در دست مردم براي كنترل تورم است.
با توجه به كاربردهاي ذكر شده براي اوراق، شرايط و نحوه انتشار و عرضه اين اوراق و صكوك در قوانين مختلف شناسايي شده و اين منبع به عنوان يكي از منابع تأمين اعتبار براي اجراي طرحها و برنامههاي دولت محسوب شده است. همچنين با توجه به اينكه انتشار اوراق و صكوك مزبور، يكي از طرق تأمين اعتبار براي تملك داراييهاي سرمايهاي محسوب ميشود، به طور ويژه، در قوانين بودجه سالانه كل كشور پيشبيني انتشار اين اوراق و صكوك متداول است و يكي از منابع مهم تأمين اعتبار محسوب ميشود.
در خصوص اوراق مالي اسلامي توجه به اين نكته لازم است كه عليالاصول اين دسته از اوراق مالي متمايز از «درآمدهاي عمومي» (موضوع ماده 10 قانون محاسبات عمومي) ميباشند و قطعاً فصل مميز آنها را بايد ملزم بودن دولت به بازپرداخت آنها دانست، بنابراين روشن است كه اين اوراق، بدهي و تعهدزا ميباشند و تضمين بازپرداخت اين بدهيها و تعهدات بايد به صورت مستقل و عليالاصول از طريق همان طرح تأمين شود تا انتشار اوراق داراي پشتوانه علمي و توجيهپذير باشد. در غير اين صورت، نه تنها انتشار اين نوع از اوراق واجد اثرات مثبت اقتصادي نيست، بلكه توليد بدهي براي كشور ميتواند واجد آثار مخربي باشد و عملاً كشور را به مرز ورشكستگي برساند. بنابراين استفاده از اين عامل و ابزار مالي جهت تأمين بودجه طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي بايد با احتياط زيادي صورت گيرد.
با وجود ملاحظه ذكر شده، در حالي كه در قانون بودجه سال 1396 كل كشور سقف انتشار اوراق مالي اسلامي تا مبلغ 200 هزار ميليارد (000/000/000/000/200) ريال تعيين شده بود، اين سقف در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور به مبلغ 260 هزار ميليارد (000/000/000/000/260) ريال افزايش يافته كه اين موضوع به منزله افزايش بدهيهاي دولت در آينده خواهد بود.
از سوي ديگر، طرحهايي كه در قوانين بودجه سنواتي تأمين اعتبارشان منوط به انتشار اوراق و صكوك ميباشد، در صورتي كه به هر دليلي در دوره تعيين شده به پايان نرسند يا فروش اوراق مزبور با استقبال خريداران مواجه نشود، ممكن است به صورت نيمهكاره رها شوند. در اين صورت، با توجه به طولاني شدن طرح عمراني و استهلاك سازهها بعضاً از نظر فني اتمام آن طرحها از توجيه لازم برخوردار نيست و نتيجتاً سرمايه مصروف براي آن طرحها از بين خواهد رفت،بنابراين در صورتي كه تأمين مالي آن طرح از طريق انتشار اوراق بوده باشد، تنها بدهي مربوط به آنها براي دولتها باقي خواهد ماند. با توجه به مقدمه ذكر شده اين نتيجه به دست ميآيد كه در انتخاب طرحهايي كه بناست با استفاده از اعتبارات اوراق و صكوك انجام شوند، دولتها بايد نهايت دقت و توجه را داشته باشند و تنها آن دسته از طرحهايي كه داراي توجيهات فني لازم هستند، امكان بهرهگيري از اين منابع را داشته باشند.
نكته ديگري كه لزوم عطف توجه و دقت در انتخاب طرحهاي موضوع انتشار اوراق را ضروري مينمايد اين است كه معمولاً ناشر اوراق يا صكوك براي طرحهاي دولتي، اصل و سود عليالحساب سرمايهگذاران را تضمين مينمايد. بنابراين در هر صورت، دارندگان اوراق مزبور عملاً در زيان آن طرح عمراني شريك نيستند و اصل و سود عليالحساب آنها تضمينشده ميباشد، بنابراين در صورتي كه آن طرح عمراني نتواند به اهداف پيشبيني شده براي آن نايل آيد، عملاً تنها دولت در اين زمينه متضرر خواهد بود. از سوي ديگر، با توجه به ماده (3) قانون نحوه انتشار اوراق مشاركت، انتشار اوراق مشاركت تنها به منظور تأمين منابع مالي مورد نياز جهت اجراي طرحهاي عمراني «انتفاعي» و به ميزاني كه در قوانين بودجه سالانه كل كشور پيشبيني ميشود مجاز دانسته شد، بنابراين در اين زمينه بايد توجه نمود كه خارج از حدود مشخص شده اوراق مشاركت انتشار نيابد. اين در حالي است كه در بند «ب» تبصره «5» لايحه بودجه سال 1397 كل كشور موضوع تعلق اين منابع تمامي «طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي نيمهتمام و طرحهاي ساماندهي دانشگاهها» (مندرج در پيوست شماره 1) و همچنين «طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي استاني» اين قانون دانسته شده است.
يكي ديگر از موضوعاتي كه در خصوص اوراق مالي اسلامي نيازمند توجه ميباشد، اين است كه با توجه به اينكه اين اوراق در زمره ابزارهاي سرمايهگذاري اشخاص در طرحهاي عمراني ميباشند، نبايد از اين ابزار مالي به عنوان طريقي جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق قبلي استفاده كرد. با اين حال، در بند «ح» تبصره «5» لايحه دولت و همچنين مصوبه مجلس در اين زمينه، مبتني بر يك رويه غلط، به دولت اجازه داده شده است تا به منظور بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسيد شده در سال 1397 تا معادل 30هزار ميليارد (000/000/000/000/30) ريال اوراق مالي اسلامي منتشر نمايد و اصل و سود هزينههاي مترتب بر انتشار اين اوراق را در بودجههاي سنواتي كل كشور پيشبيني نمايد كه اين موضوع ميتواند موجب انباشت بدهيهاي دولت و در درازمدت منجر به ورشكستگي كشور شود. در پايان تأكيد بر اين نكته لازم است كه با توجه به اهميت اوراق و صكوك اسلامي كه منجر به بدهكار شدن دولتها ميشود و ميتواند كشور را به مرحله ورشكستگي برساند و با توجه به شرايط مالي موجود براي كشور، در صدور اوراق مالي اسلامي بايد كمال احتياط را مبذول داشت. توضيح آنكه، اولاً اين اوراق بايد تنها براي تأمين اعتبار طرحهايي پيشبيني شوند كه توجيه اقتصادي لازم را داشته باشند. ثانياً، با توجه به كمبود اعتبارات جهت اجراي طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي، بايد توجه داشت كه در قوانين بودجه سالانه تا حد امكان از اضافه شدن طرحهاي جديد به جدول پيوست شماره «1» لايحه بودجه كه مربوط به «اعتبار طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي» است جلوگيري كرد تا اعتبارات موجود صرف تكميل طرحهاي نيمهتمام شوند. ثالثاً، بايد جلوي انتشار اوراق مالي اسلامي به منظور بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسيد شده گرفته شود. در اين راستا لازم است تا در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، از افزايش ميزان انتشار اوراق مالي اسلامي جديد نسبت به سال قبل جلوگيري كرد تا روند افزايش تعهدات دولت سير صعودي به خود نگيرد. ضمناً همچنان كه در لايحه دولت به درستي آغاز هيچگونه طرح جديدي پيشبيني نشده، مجلس نبايد طرحهاي عمراني جديدي را به پيوست «1» لايحه دولت الحاق نمايد و بايد از انتشار اوراق به منظور بازپرداخت اوراق قبلي جلوگيري شود.
*کارشناس و پژوهشگر حوزه حقوق عمومي